التنظيم الإداري في العراق
المبحث الأول
التنظيم الإداري في ظل دستور عام 1970
أخذ العرق في دستور عام 1970 بنظام يقترب من نظام الادارة المركزية في صورة عدم التركيز الاداري رغم انه قد نص على اتباع النظام اللامركزي في المادة الثامنة منة .
وتتضح من نصوص هذا الدستور الطبيعة الحقيقية للنظام الاداري في العراق في تلك الفترة وهو ماسنبينه من خلال البحث في الهيئات المركزية والهيئات اللامركزية التي كانت سائده .
أولاً : الهيئات المركزية
يتبين من الباب الربع من الدستور المؤقت لعام1970 ان الادارة المركزية في العراق تتمثل فيما يلي :
1- مجلس قيادة الثورة
يعد مجلس قيادة الثورة ووفقاً للمادة (37)
من الدستور أعلى سلطة في الدولة ويباشر أعمال السيادة العليا والتشريع ووضع السياسة العامة للدولة ويتخذ التدابير التي يراها ضرورية في المجالين التشريعي والاداري .
وفي ذلك بينت المادة ( 43) من الدستور اختصاصات المجلس في :
أ- اقرار شؤون وزارة الدفاع والامن العام ووضع القوانبن واتخاذ القرارات في كل مايتعلق بها من ناحية التنظيم والاختصاصات.
ب- اعلان التعبئة العامة جزئيا او كليا واعلان الحرب وقبول الهدنة وعقد الصلح .
ج- المصادقه على مشروع الميزانية العامة للدولة والميزانيات المستقلة والاستثمارية الملحقة بها , واعتماد الحسابات الختامية .
د- المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية .
2- رئيس الجمهورية
رئيس الجهوريه كان يشغل منصب رئيس مجلس قيادة الثورة ورئيس السلطه التنفيذية والقائد العام للقوات المسلحة وكان وفقا للمواد (57-58) من الدستوريختص بما يلي :.
1- مراقبة اعمال الوزارات والمؤسسات في الدولة , ومسائلة الوزراء واستجوابهم عند الاقتضاء.
2- المحافظة على استقلال البلاد ووحدة اراضيها وحماية امنها الداخلي والخارجي ورعاية حقوق الافراد وحرياتهم.
3- الاشراف على حسن تطبيق الدستور والقوانين واحكام القضاء ومشاريع التنمية في جميع انحاء جمهورية العراق .
4- تعيين نواب رئيس الجمهورية واعفائهم من مناصبهم .
5- - تعيين الوزراء واعفائهم من مناصبهم.
6-تعيين القضاة وموظفي الدولة المدنيين والعسكريين وانهاء خدماتهم وفقا للقانون وله تخويل من يراه هذه الصلاحية .
7- تعيين واعتماد الممثلين الدبلوماسيين العراقيين لدى البلدان العربية والاجنبية وفي المؤتمرات والمنظمات الدولية .
8- منح الرتب العسكرية والاوسمة وفقا للقانون .
9- اجراء المفاوضات وعقد الاتفاقيات والمعاهدات الدولية .
10- قبول الممثلين الدبلوماسيين والدوليين وطلب سحبهم .
11- المصادقة على احكام الاعدام واصدار العفو الخاص .
12- توجيه ومراقبة اعمال الوزارات والمؤسسات العامه والتنسيق بينها .
3- مجلس الوزراء
يتالف مجلس الوزراء من رئيس مجلس الوزراء والذي من الممكن ان يكون رئيس الجمهورية, ونواب رئيس مجلس الوزراء , والوزراء . ومجلس الوزراء هو القائم بادارة شؤون الدولة و تنسيق النشاطات الإدارية للوزارات و ضمان تنفيذ السياسة العامة للدولة ويمارس العديد من الاختصاصات ومنها :
1- اعداد مشروعات القوانين واحالتها الى السلطه التشريعيه المختصة .
2- اصدار الانظمة والقرارات الادارية وفقا للقانون .
3- تعيين موظفي الدولة المدنيين وترفيعهم وانهاء خدماتهم واحالتهم على التقاعد وفقا للقانون .
4- اعداد الخطة العامة للدولة .
5- اعداد الميزانية العامة والميزانيات الملحقة بها .
6- عقد القروض ومنحها والاشراف على تنظيم وادارة النقد .
7- اعلان حالة الطوارئ الكلية او الجزئية وانهاؤها وفقا للقانون .
8- الاشراف على المرافق العامة والمؤسسات الرسمية وشبة الرسمية .
ثانياً : الهيئات اللامركزية:
نص الدستور العراقي المؤقت لعام 1970 في المادة( 8- ب) على ان تقسم الجمهورية العراقية الى وحدات ادارية وتنظم على اساس الادارة اللامركزية .
وقد اعترف الدستور للمنطقه التي غالبية سكانها من الاكراد بالحكم الذاتي وفقا لما يحدده القانون .
وقد حاول النظام السياسي ان يضفي بعض مظاهر النظام اللامركزي في الاداره من خلال اصدار المشرع قانون مجالس الشعب المحليه رقم 25 لسنة 1995 إلا أن الواقع الفعلي لم يجر على هذه المناول إذ سيطر الاعضاء المعينون في هذه المجالس على الشؤون التنفيذية للوحدات المحليه وكان المحافظين ممثلي الإدارة المركزية في المحافظات المعينين من قبلها المسيطرين الحقيقيون على الشؤون المحلية والساهرين على تنفيذ القوانين المركزية الصادرة إليهم من العاصمة كما لم يكن رؤساء الدوائر المحلية في المحافظات أحسن حالاً فقد كان يتم تعيينهم وعزلهم من السلطة المركزية وينحصر دورهم في تقديم التقارير الى المحافظين عن الامور التي تدخل ضمن اختصاصاتهم .
1-الوحدات المحلية
نص المشرع العراقي في المادة الثانيه من قانون المحافظات رقم 159 لسنة 1969 على ان تقسم الجمهورية العراقية الى محافظات والمحافظات الى اقضية والاقضية الى نواح ويكون لكل منها الشخصية المعنوية في نطاق الوظائف التي تمارسها الادارات المحلية .
ويكون لكل وحدة ادارية مجلس للادارة المحلية يجري تشكيلة وفقا لاحكام القانون ويستثنى من ذلك الوحدات الادارية المركزية حيث يمثلها في المحافظة مجلس المحافظه وفي القضاء مجلس القضاء (المادة 52 ) .
ويكون رئيس الوحدة الادارية ممثلا للسلطة التنفيذيه فيها ويشرف على تنفيذ سياسة الدولة وعلى فروع الوزارات فيها وعلى موظفيها ومستخدميها ويعد رئيسا لهم عدا ( الجيش والمحاكم والجامعات والاقسام التدريسية منها ) ويرئس المحافظ المحافظه ويرئس القائمقام القضاء ويرئس مدير الناحية الناحية ( المادة 9 ) .
ويعين المحافظ ويعفى وينقل بمرسوم جمهوري يصدر بناء على اقتراح الوزير وموافقة مجلس الوزراء وتكون وظيفتة من الدرجة الخاصة . في حين يعين كل من نائب المحافظ والقائمقام ومدير الناحية بمرسوم جمهوري يصدر بناء على اقتراح الوزير وينقل كل منهم بامر من الوزير ( المادة 13)
تتمتع الوحدة الادارية بمجموعة من الحقوق :
1- تتمتع بالحقوق الخولة لها بموجب القانون .
2- تستوفي الضرائب والرسوم والاجور وفقا لاحكام القوانين .
3- تستعمل الصلاحيات التي تمكنها من القيام بالخدمات والوظائف حسب احكام هذا القانون والقوانين الاخرى .
4- ان تعقد العقود على اختلاف انواعها بمقتضى احكام القانون .
5- ان تكون خصما في جميع الدعاوى التي تقام لها او عليها .
2-ادارة الحكم الذاتي
اوضحنا ان الدستور المؤقت لعام 1970 قد نص في المادة الثانية الفقرة ج منة على (تتمتع المنطقة التي غالبية سكانها من الاكراد بالحكم الذاتي وفقا لما يحددة القانون ) وقد اضيفت هذه الفقرة الى نص المادة الثانية من الدستور بموجب قرار مجلس قيادة الثورة رقم 247 في 11-3 -1974 .
وقد اصدر المشرع قانون الحكم الذاتي لمنطقة كردستان رقم 33 لسنة 1974 الذي تضمن وجود مجلسين هما المجلس التشريعي والمجلس التنفيذي وبموجب المادة الخامسة عشر من قانون الحكم الذاتي رقم 4 لسنة 1975يمارس المجلس التنفيذي في منطقة الحكم الذاتي الصلاحيات التالية :
1- ضمان تنفيذ القوانين والانظمة .
2- الالتزام باحكام القضاء .
3- اشاعة العدالة وحفظ الامن والنظام العام وحماية المرافق العامة الوطنية والمحلية واموال الدولة وفقا لاحكام قانون الحكم الذاتي .
4- اصدار القرارات التشريعية المحلية .
5- اعداد مشروعات الخطط التفصيلية للشؤون الاقتصادية والاجتماعية وللمشاريع الانمائية وشؤون التربية والتعليم والصحة والعمل وفقا لمقتضيات التخطيط المركزي العام للدولة ومتطلبات تطبيقها ورفعها الى المجلس التشريعي للتصديق عليها .
6- الاشراف على المرافق والمؤسسات العامة المحلية في المنطقة .
7- تعيين موظفي ادارة الحكم الذاتي الذين لايتطلب تعيينهم اصدار مرسوم جمهوري او موافقة رئيس الجمهورية وفق قوانين الخدمة والملاك وتسري عليهم احكام الخدمة المطبقة على جمهورية العراق .
8- تنفيذ الميزانية الاعتيادية للمنطقة وفق القوانين والاسس المعتمدة في النظام المحاسبي للدولة .
9- اعداد تقرير سنوي عن اوضاع المنطقة يرفع لرئيس الجمهورية وللمجلس التشريعي .
10- اعداد تخمينات مشروع الميزانية الاعتيادية للمنطقة ورفعها الى المجلس التشريعي .
الرقابه على قرارات ادارة الحكم الذاتي
مارست السلطة المركزية على ادارة الحكم الذاتي رقابة واسعة تمثلت في انه لرئيس الجمهورية اعفاء رئيس المجلس التنفيذي من منصبة وفي هذه الحالة يعد المجلس منحلا (المادة 13 – و ). كما ان قرارات المجلس كانت ترسل الى وزير العدل فور صدورها وكان للاخير ان يطعن فيها خلال ثلاثين يوما من تاريخ تبلغة بها امام هيئة قضائية خاصة تشكل في محكمة التمييز تتكون من رئيس محكمة التمييز واربعة من اعضاء محكمة التمييز يتم اختيارهم من قبل اعضاء المحكمة لمدة ثلاث سنوات قابلة للتجديد مرة واحدة , وتمارس هذه الهيئة الرقابة على مشروعية قرارات هيئات الحكم الذاتي والتاكد من موافقتها للدستور والقوانين والانظمة وتصدر قرارها خلال مدة اقصاها ثلاثون يوما من تاريخ تقديم الطعن و يكون قرارها قطعيا ( المادة 19 ).
ومن الجدير بالذكر ان طعن الوزير بهذه القرارات يوقف تنفيذها حتى نتيجة الفصل واذا ما قررت هيئة الرقابة عدم مشروعية هذه القرارات فانها تعد ملغاة من تاريخ صدورها وتزال جميع الاثار التي ترتبت عليها
3- مجالس الشعب المحلية
اصدر المشرع بتاريخ 25-12-1995 قانون مجالس الشعب المحلية رقم 25 لسنة 1995 , والذي تضمن تشكيل مجالس الشعب المحلية في المحافظات والاقضية والنواح .
وتضم مجالس الشعب المحليه اعضاء منتخبين بالاقتراع العام السري المباشر في المحافظة أو القضاء او الناحية واعضاء معينين يتم اختيارهم بقرار من رئيس الجمهوريه اومجلس الوزراء, ويكون الاعضاء المعينون دائميين على عكس المنتخبين وقد يزيد عدد الاعضاء المعينين على المنتخبين حيث لم تقيد صلاحية رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء في التعيين على الرغم من ان المادة الثانية من قانون مجالس الشعب تنص على ان يكون عددا الاعضاء المنتخبين ضعف عدد الاعضاء المعينين .
ويضم مجلس الشعب في الناحية والقضاء ثلاثون عضوا عشرة منهم دائميون بينما يضم مجلس الشعب في المحافظة ستون عضوا عشرون منهم دائميون .
والاعضاء المعينون معينون بحكم وظائفهم في القضاء ( رئيس الوحدة الادارية . مدير البلدية , ضابط او مدير الشرطة , ممثل وزارة التربية , ممثل وزارة الصحة , ممثل وزارة الزراعة , ممثل وزارة الري , ممثل وزارة النقل والمواصلات , مسؤول دائرة الكهرباء , مسؤول دائرة المجاري ) ( المادة 4, 5 ).
اما الاعضاء الدائميون في مجلس شعب المحافظة فهم كل من ( المحافظ , نائب المحافظ , معاون المحافظ , مدير الشرطة , مدير البلديات , مديرعام التربية , مدير عام الصحة مدير الزراعة , مدير الري , ممثل وزارة التعليم العالي والبحث العلمي , ممثل وزارة النقل والمواصلات , ممثل وزارة المالية , ممثل وزارة التجارة , ممثل وزارة العمل والشؤون الاجتماعية ، ممثل وزارة الاوقاف والشؤون الدينية , ممثل وزارة الثقافة والاعلام , ممثل الهيئة العامة للسياحة , مدير توزيع الكهرباء , مدير الماء والمجاري , مدير الطرق والجسور في المحافظة ( المادة 7 ).
ومن الجدير بالذكر ان هذه التشكيلة من الاعضاء تجعل رؤساء الوحدات الادارية في النواح و الاقضية و المحافظات ومن يمثلون الدوائر الخدمية العامة فيها المتحكمين الاساسيين في شؤون المحافظة بحكم خبرتهم بالمقارنة مع الاعضاء المنتخبين .
ولاشك ان وجود الاعضاء الدائميين في المجلس يتنافى مع الاسس التي يقوم عليها اسلوب الادارة اللامركزية في الادارة فمن المفترض في المجالس المحلية أن يتم اختيارها بالانتخاب المباشر من مواطني الوحدات المحلية .
اما في بغداد فقد اقر المشرع احكاما خاصة لتشكيل مجالس الشعب المحلية فيها وفي الاقضية والنواح التابعة لها حيث يتكون مجلسها من اعضاء منتخبين يحدد عددهم رئيس الجمهورية ومن اعضاء دائميين هم( رئيس المجلس يعينة رئيس الجمهورية بمرسوم جمهوري , امين بغداد , محافظ بغداد , وكيل امانة بغداد للشون الفنية , وكيل امانة بغداد للشون الادارية , وكيل امانة بغداد للشون البلدية , ممثل عن الوزارات الاتية بدرجة وكيل وزارة , التربية , التعليم العالي والبحث العلمي , الصحة , النقل والمواصلات , المالية , التجارة , العمل والشؤون الاجتماعية ، الاوقاف والشؤون الدينية , الثقافة والاعلام , رئيس هيئة السياحة , نائب المحافظ , معاون المحافظ , مدير شرطة بغداد – الرصافة, مدير شرطة بغداد- الكرخ , مدير عام كهرباء بغداد , مديرعام دائرة الماء ومدير عام دائرة المجاري في امانة بغداد ) .
اما بالنسبة للاقضية التي تقع ضمن التصميم الاساس لمدينة بغداد فيشكل في كل منها مجلس شعب يحتوي على عدد مساوي للممثلين في مجلس الشعب المحلي في مدينة بغداد ومنهم اعضاء دائميون وهم كل من : (القائمقام , مدير عام الدائرة البلدية في امانة بغداد العاملة ضمن الحدود الادارية للقضاء , ممثل وزارة التربية بدرجة مدير عام , ممثل وزارة التربية بدرجة مدير عام , ممثل وزارةالصحة بدرجة مدير عام , ممثل وزارةالنقل والمواصلات بدرجة مديرعام ,مدير شرطة القضاء , ممثل المنشأة العامة للكهرباء بدرجة مدير عام , ممثل دائرة الماء في امانة بغداد بدرجة مدير عام , ممثل دائرة المجاري في امانة بغداد بدرجة مدير عام .) ( المادة 79 ).
اختصاص مجالس الشعب المحلية
يبدو ان المشرع قد سمح لمجالس الشعب ان تمارس وظائف مختلفة في طبيعتها منها ما يتعلق بالضبط الاداري ومنها ما هو خدمي ومنها ما هو رقابي .
أ/ الضبط الاداري :تعد هذه الوظيفة من أهم الوظائف التي تمارسها المجالس وتتضمن هذه الوظيفة اختصاص المجالس المحلية في غلق المحال التي تؤثر على الاخلاق والاداب العامة ( المادة 50-أ ) ومن ذلك الحق في ترحيل من تثبت ممارستهم البغاء بحكم قضائي مكتسب درجة البتات خارج الوحدة الادارية بعد استنفاذ مدة الحكم وللمجلس ترحيل عائلته بعد ان يكتسب الحكم درجة البتات .
ب/ أداء الخدمات : تتولى مجالس الشعب مهمة تقديم الخدمات لمواطني الدوائر المحلية وإدارة المرافق العامة والفاعلية في تقديم الخدمات ومن ذلك اقرار انشاء الحدائق العامة وهدم المباني الآيلة للسقوط واجازة المحلات العامة واعطاء الموافقة على اجازة النوادي والمطاعم والملاهي وغيرها من المحلات والنشاطات الترفيهية وغلقها او الامر بتفتيشها , كما تختص المجالس المحلية بالعناية بالثقافة والفنون في المحافظة والعناية بتراثها وتاريخها وحماية الاثار فيها.
ج /الإشراف والرقابة :تمارس مجالس الشعب المحلية مهمة الرقابة والإشراف والمتابعة على أعمال الدوائر الخدمية و أجهزة الاشغال العامة ومختلف المشاريع في الوحدة الادارية لضمان حسن تقديمها للخدمات .
وللمجالس في هذا الشأن دعوة اي موظف في الوحدة الادارية للاستيضاح منه او لمناقشتة او الاستئناس براية في الامور المتعلقة بوظيفتة و للمجالس في المحافظات ان تنقض القرارات او توقف الاجراءات التي تتخذها مجالس الشعب المحلية في النواح والاقضية التابعة للمحافظة اذا وجد فيها ما يتعارض مع التشريعات النافذة او سياسة الدولة المركزية او مصلحة المحافظة التي لاتتعارض مع المصلحة العامة .( المادة 56 –ثانيا )
المبحث الأول
التنظيم الإداري في ظل دستور عام 2005
بعد عام 2003 انتقل العراق إلى نظام اداري جديد واتجهت االبلاد نحو تغيير جذري في المفاهيم والقيم والمبادئ السياسية والاقتصادية والاجتماعية ، واتجه نحو إرساء دعائم النظام الفيدرالي واللامركزيه في الإدارة , وتوج هذا الاتجاه بصدور الدستور العراقي لعام 2005 والذي كانت مبادئه تعبر عن طموحات الشعب العراقي نظام اللامركزية الذي يقوم على أساس توزيع السلطة الإدارية بين الحكومة المركزية والهيئات الإقليمية أو المحلية .
أولاً : الهيئات المركزية
يتبين من نصوص الدستور العراقي لعام 2005 ان الادارة المركزية في العراق تتمثل بمايلي :
1-رئيس الجمهوريه
اخذ المشرع الدستوري العراقي في ظل هذا الدستور بالنظام البرلماني في الحكم ومن مقتضيات ذلك ان يتمتع رئيس الجمهورية بصلاحيات محدودة إلا أنها تبقى تشغل حيزا مهما من الوظيفة التنفيذية . وفي ذلك بينت المادة 64 من الدستور ان (رئيس الجمهورية هو رئيس الدولة ورمز وحدة الوطن يمثل سيادة البلاد، و يسهر على ضمان الالتزام بالدستور، والمحافظة على استقلال العراق، وسيادته، ووحدته، وسلامة اراضيه، وفقاً لاحكام الدستور ) .
هذا و يتولى رئيس الجمهورية الصلاحيات الاتية:
1 - اصدار العفو الخاص بتوصية من رئيس مجلس الوزراء باستثناء ما يتعلق بالحق الخاص والمحكومين بارتكاب الجرائم الدولية والارهاب والفساد المالي والاداري.
2- المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية، بعد موافقة مجلس النواب وتعد مصادقة عليها بعد مضي خمسة عشر يوماً من تاريخ تسلمها.
3- يصادق ويصدر القوانين التي يسنها مجلس النواب، وتعد مصادقا عليها بعد مضي خمسة عشر يوما من تاريخ تسلمها.
4- دعوة مجلس النواب المنتخب إلى الانعقاد خلال مدة لا تتجاوز خمسة عشر يوما من تاريخ المصادقة على نتائج الانتخابات، وفي الحالات الاخرى المنصوص عليها في الدستور.
5- منح الاوسمة والنياشين بتوصية من رئيس مجلس الوزراء وفقا للقانون.
6- قبول السفراء.
7- اصدار المراسيم الجمهورية.
8- المصادقة على احكام الاعدام التي تصدرها المحاكم المختصة.
9- يقوم بمهمة القيادة العليا للقوات المسلحة للاغراض التشريفية والاحتفالية.
10- ممارسة اية صلاحيات رئاسية أخرى واردة في هذا الدستور.
2-مجلس الوزراء
رئيس الوزراء هو المسؤول المباشر عن السياسة العامة للدولة والقائد العام للقوات المسلحة ويقوم بتسمية اعضاء وزارته وادارة مجلس الوزراء ويتراس اجتماعاته ويمارس مجلس الوزراء استنادا الى نص المادة 77 من الدستور الصلاحيات الاتية :
1- تخطيط وتنفيذ السياسة العامة للدولة والخطط العامة والاشراف على عمل الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة
2- اقتراح مشروعات القوانين.
3- اصدار الانظمة والتعليمات والقرارات بهدف تنفيذ القوانين.
4- اعداد مشروع الموازنة العامة والحساب الختامي وخطط التنمية.
5- التوصية إلى مجلس النواب بالموافقة على تعيين وكلاء الوزارات والسفراء واصحاب الدرجات الخاصة، ورئيس اركان الجيش ومعاونيه ومن هم بمنصب قائد فرقة فما فوق، ورئيس جهاز المخابرات الوطني، ورؤساء الاجهزة الامنية.
6- التفاوض بشأن المعاهدات والاتفاقيات الدولية والتوقيع عليها أو من يخوله.
ثانياً : الهيئات اللامركزية
نص الدستور العراقي لعام 2005 في المادة( 112) على ان يتكون النظام الاتحادي في جمهورية العراق من عاصمة واقاليم ومحافظات لامركزية وادارات محلية.
1-الاقاليم
اقر الدستور العراقي لعام 2005 النظام الفيدرالي في شكل الدولة واذا كان موضوع الفيدرالية يدخل ضمن اللامركزية السياسية وليس اللامركزية الادارية من حيث ان لسلطات الاقاليم الحق في ممارسة السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية وفقا لاحكام هذا الدستور، باستثناء ما ورد فيه من اختصاصات حصرية للسلطات الاتحادية. فاننا سوف لانتطرق الى الحقوق الدستورية للاقليم اذ لايصح تناولها في هذه الدراسة وسنقتصر على تناول الحقوق الادارية .
وقد اقر هذا الدستور عند نفاذه اقليم كوردستان، وسلطاته القائمة اقليماً اتحادياً كمامنح الحق لكل محافظة أو اكثر تكوين اقليم بناء على طلب بالاستفتاء عليه، يقدم بأحدى طريقيتين:
الاولى طلب من ثلث الاعضاء في كل مجلس من مجالس المحافظات التي تروم تكوين الاقليم اما الثانية فطلب من عُشر الناخبين في كل محافظة من المحافظات التي تروم تكوين الاقليم.
وقد نص الدستور في المادة (111) منه ان كل ما لم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية تكون من صلاحية الاقاليم والمحافظات غيرالمنتظمة في اقليم والصلاحيات الاخرى المشتركة بين الحكومة الاتحادية والاقاليم تكون الأولوية فيها لقانون الاقليم في حالة الخلاف بينهما.
ويختص الاقليم وفقا للباب الخامس من الدستور بممارسة السلطات الاتية :
ا- يقوم الاقليم بوضع دستور له، يحدد هيكل سلطات الاقليم، وصلاحياته، وآليات ممارسة تلك الصلاحيات، على ان لايتعارض مع هذا الدستور.
2- لسلطات الاقاليم الحق في ممارسة السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية وفقا لاحكام هذا الدستور، باستثناء ما ورد فيه من اختصاصات حصرية للسلطات الاتحادية.
وقانون الاقليم بخصوص مسألةٍ لاتدخل في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية يحق لسلطة الاقليم تعديل تطبيق القانون الاتحادي في الاقليم، في حالة وجود تناقض أو تعارض بين القانون الاتحادي.
3- تخصص للاقاليم والمحافظات حصة عادلة من الايرادات المحصلة اتحادياً، تكفي للقيام باعبائها ومسؤولياتها، مع الاخذ بعين الاعتبار مواردها وحاجاتها، ونسبة السكان فيها.
4- تختص حكومة الاقليم بكل ما تتطلبه إدارة الاقليم، وبوجه خاص انشاء وتنظيم قوى الامن الداخلي للاقليم كالشرطة والامن وحرس الاقليم.
في حين تتمثل الاختصاصات المشتركة بين السلطات الاتحادية وسلطات الاقاليم بما يلي:
1- إدارة الكمارك بالتنسيق مع حكومات الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم، وينظم ذلك بقانون.
2- تنظيم مصادر الطاقة الكهربائية الرئيسة وتوزيعها.
3- رسم السياسة البيئية لضمان حماية البيئة من التلوث والمحافظة على نظافتها بالتعاون مع الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم
4- رسم سياسات التنمية والتخطيط العام
5- رسم السياسة الصحية العامة بالتعاون مع الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم.
6- رسم السياسة التعليمية والتربوية العامة بالتشاور مع الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم.
7- رسم سياسة الموارد المائية الرئيسية وتنظيمها بما يضمن توزيع عادل، وينظم ذلك بقانون.( المادة 110 من الدستور).
2- المحافظات التي لم تنظم باقليم
افرد المشرع الدستوري الفصل الثاني من الباب الخامس من الدستور لبيان التقسيم الاداري للمحافظات غير المنتظمة في اقليم . فأوضحت المادة 118 منة ان المحافظات تتكون من عدد من الاقضية والنواح والقرى .
وجاء في النص :
(اولاً: تتكون المحافظات من عدد من الاقضية والنواحي والقرى .
ثانياً: تمنح المحافظات التي لم تنتظم في اقليم الصلاحيات الادارية والمالية الواسعة، بما يمكنها من إدارة شؤونها على وفق مبدأ اللامركزية الادارية، وينظم ذلك بقانون. ثالثا : يُعد المحافظ الذي ينتخبه مجلس المحافظة، الرئيس التنفيذي الاعلى في المحافظة، لممارسة صلاحياته المخول بها من قبل المجلس
رابعا: ينظم بقانون، انتخاب مجلس المحافظة، والمحافظ، وصلاحياتهما
خامسا: لايخضع مجلس المحافظة لسيطرة أو اشراف اية وزارة أو أية جهة غير مرتبطة بوزارة، وله مالية مستقلة.).
هذا ويجوز تفويض سلطات الحكومة الاتحادية للمحافظات أو بالعكس، بموافقة الطرفين وينظم ذلك بقانون. اما بشأن بغداد فقد بين الدستور انها بحدودها البلدية عاصمة جمهورية العراق،وتمثل بحدودها الادارية محافظة بغداد،وينظم وضع العاصمة بقانون ولايجوز للعاصمة ان تنضم لاقليم.( المادة 120 )
وقد قسم قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم الصادر رقم 21 لسنة 2008 الوحدات الادارية في العراق الى ثلاثة مستويات هي: المحافظات والاقضية والنواحٍ, يديرها مجلس المحافظة ومجلس القضاء و مجلس الناحية.
وهذه المجالس تمثل الركيزة الأساسية في بنيان السلطة اللامركزيه وهي حجر الزاوية في البناء التنظيمي ، ومجلس المحافظة بنص القانون اعلى سلطة تشريعية ورقابية ضمن الحدود الادارية للمحافظة لها حق اصدار التشريعات المحلية في حدود المحافظة بما يمكنها من ادارة شؤونها وفق مبدأ اللامركزية الادارية بما لا يتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية. ويخضع مجلس المحافظة والمجالس المحلية لرقابة مجلس النواب. فقد جاء في المادة الثانيه/ اولا من قانون المحافظات الغير منتظمة باقليم "مجلس المحافظة هو اعلى سلطة تشريعية ورقابية ضمن الحدود الادارية للمحافظة لها حق اصدار التشريعات المحلية في حدود المحافظة بما يمكنها من ادارة شؤونها وفق مبدأ اللامركزية الادارية بما لا يتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية."
وتتمتع مجالس المحافظات بالشخصية الاعتبارية والذمة المالية المستقلة رغم ان المشرع لم يشر الى ذلك في قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم غير ان نص المادة 118 من الدستور تؤكد تمتعها بهذه الشخصية والاستقلال المالى والاداري ([67])وتكون العضوية فيها لكل مواطن بشرط ان يكون عراقياً كامل الاهلية أتم الثلاثين سنة من عمره عند الترشيح.وان يكون حاصلاً على الشهادة الاعدادية كحد ادنى او ما يعادلها.([68])
وتملك مجالس المحافضات اتخاذ كافة القرارات المنظمة لشؤون المجتمع ويعمد مجلس المحافظة الى انتخاب رئيس المجلس ونائبه بالاغلبية المطلقة لعدد اعضاء المجلس في اول جلسة يعقدها المجلس يدعو لها المحافظ خلال خمسة عشر يوما من تاريخ المصادقة على نتائج الانتخابات وتنعقد الجلسة برئاسة اكبر الاعضاء سنا. وللمجلس بصفة خاصة ان يمارس كما ورد في المادة السابعه من القانون وظائف مختلفة في طبيعتها منها ما هو إداري ومنها ما هو قضائي ومنها ما هو ذي طابع تشريعي . ([69])
ويمكن أن تقسم هذه الوظائف إلى وظيفتين اساسيتين :
الوظيفة التشريعية
تملك مجالس المحافظات إصدار القوانين والقرارات المنضمة لشؤون الأفراد في المجتمع فمن اختصاصها إصدار التشريعات المحليةوالانظمة الخاصة بإنشاء وتنظيم المؤسسات والهيئات والمصالح والأجهزة والشركات العامة لممارسة الاختصاصات ذات الطبيعة الاستراتيجية وتحديد أهدافها واختصاصها ، استناداً إلى المادة السابعة الفقرة (ثالثا) من القانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم. حيث ورد ان المجلس يملك "اصدار التشريعات المحلية والانظمة والتعليمات لتنظيم الشؤون الادارية والمالية بما يمكنها من ادارة شؤونها وفق مبدأ اللا مركزية الادارية وبما لا يتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية." كما نص القانون على ان للمجلس اصدار جريدة تنشر فيها كافة القرارات والاوامر التي تصدر من المجلس.
وللمجلس اخيرا ممارسة أية اختصاصات أخرى منصوص عليها في الدستور او القوانين النافذة.
الوظيفة الادارية
تمارس مجالس المحافظات جوانب متعددة من الوظيفة الادارية منها مايتعلق بالرقابه والاشراف ومنها ما يخص رسم السياسة العامه و تقديم الخدمات في المحافظة.
أ/ الرقابة والإشراف: يمارس مجلس المحافظة مهمة الرقابة والإشراف والمتابعة على أعمال رؤساء الوحدات الادارية وعلى كافة أجهزة الاداره العامة ومختلف القطاعات على مستوى المحافظة لضمان حسن تقديمها للخدمات . وللمجلس في ذلك مايلي :
1- استجواب المحافظ او احد نائبيه بناءا على طلب ثلث اعضائه وعند عدم قناعة الاغلبية البسيطة باجوبة المستجوب يعرض للتصويت على الاقالة في جلسة ثانية ويعتبر مقالا بموافقة الاغلبية المطلقة لعدد اعضاء المجلس ويكون طلب الاقالة او التوصية بها مستندا على احد الاسباب الحصرية الاتية:
أ- عدم النزاهة أواستغلال المنصب الوظيفي.
ب- التسبب في هدر المال العام.
ج- فقدان احد شروط العضوية.
هـ - الاهمال او التقصير المتعمدين في اداء الواجب والمسؤولية.
هذا ولمجلس النواب اقالة المحافظ بالاغلبية المطلقة بناءاً على اقتراح رئيس الوزراء لنفس الاسباب المذكورة اعلاه. وللمحافظ ان يعترض على قرار الاقالة، امام المحكمة الاتحادية العليا خلال خمسة عشر يوماً من تاريخ تبليغه بالقرار وعلى المحكمة ان تبت في الاعتراض خلال شهر من تاريخ تسجيله لديها وعليه في هذه الحالة ان يقوم بتصريف اعمال المحافظة اليومية لحين البت في الاعتراض. ([70]) يقوم مجلس المحافظة بعد نهاية هذه المدة او تصديق قرار الاقالة من قبل المحكمة الاتحادية العليا في حالة وقوع اعتراض عليه بانتخاب محافظ جديد خلال مدة اقصاها ثلاثين يوماً من تاريخ التصديق او انتهاء مدة الطعن.
2- اقالة رئيس مجلس المحافظة أو نائبه من المنصب بالاغلبية المطلقة لعدد اعضاء المجلس في حالة ارتكابه احد الافعال اعلاه.
3- الرقابة على جميع انشطة الهيئات التنفيذية المحلية باستثناء المحاكم والوحدات العسكرية والكليات والمعاهد لضمان حسن اداء اعمالها عدا الدوائر ذات الاختصاص الاتحادي.
4- اعفاء اصحاب المناصب العليا في المحافظة بالاغلبية المطلقة لاعضاء المجلس بناءا على طلب خمس عدد اعضاء المجلس او بناءا على اقتراح من المحافظ ولمجلس الوزراء كذلك حق الاقالة باقتراح من الوزير المختص.
ب/ رسم السياسة العامة :تعد هذه الوظيفة من أهم الوظائف التي تمارسها مجالس المحافظات والتي تتمثل في التنسيق بين المجلس والوزارات للنهوض بالواقع الخدمي والتنموي للمحافظة, ويملك المجلس:
1-رسم السياسة العامة للمحافظة بالتنسيق مع الوزارات المعنية في مجال تطوير الخطط المتعلقة بالمحافظة.
2 -اعداد مشروع الموازنة الخاصة بالمجلس لدرجها في الموازنة العامة للمحافظة.
3-المصادقة على مشروع الموازنة العامة للمحافظة المحال اليها من المحافظ، واجراء المناقلة بين ابوابها بموافقة الاغلبية المطلقة لعدد الاعضاء، على ان تراعى المعايير الدستورية في التوزيع لمركز المحافظة والاقضية والنواحي ورفعها الى وزارة المالية في الحكومة الاتحادية لتوحيدها مع الموازنة الفدرالية.
ج/إداء الخدمات : تتولى مجالس المحافظات مهمة تقديم الخدمات لمواطني المحافظة وإدارة المرافق العامة والتنسيق بينهما بما يحقق الكفاءة والفاعلية في تقديم الخدمات . ولها بهذا الخصوص:
1- المصادقة على الخطط الامنية المحلية المقدمة من قبل المؤسسات الامنية في المحافظة عن طريق المحافظ بالتنسيق مع الدوائر الأمنية الاتحادية مع مراعاة خططها الأمنية.
2-المصادقة بالاغلبية المطلقة لعدد اعضاء المجلس على اجراء التغييرات الادارية على الاقضية والنواحي والقرى بالدمج والاستحداث وتغيير اسمائها ومركزها وما يترتب عليها من تشكيلات ادارية ضمن حدود المحافظة يناءاً على اقتراح المحافظ او ثلث اعضاء المجلس. ([71])
3- تحديد اولويات المحافظة في المجالات كافة، ورسم سياستها ووضع الخطط الاستراتيجية لتنميتها بما لا يتعارض مع التنمية الوطنية.
4-المصادقة بالاغلبية المطلقة لعدد اعضاء المجلس على قبول او رفض التبرعات والهبات التي تحصل عليها المحافظة.
[37] - ينظر : د. ثروت بدوي – مبادئ القانون الإداري – المصدر السابق – ص 244 .
[38] - د. عبد الغني بسيوني – المصدر السابق – ص 100 .
[39] - Rene . Chapus – Droit administratif general – Paris Tom 1 – 1995 – P 502-503 .
[40] - يغلب جانب من الفقه المصري نظرية السلطة العامة على نظرية المرفق العام في تحديد تطبيق القانون الإداري ومعيار اختصاص القضاء الإداري , ومنهم الدكتور محمد كامل ليله الذي يكتب " أن موقفنا بعد الجدل الطويل بشأن المعيار المميز للقانون الإداري والمحدد – بالتالي- لاختصاص القضاء الإداري يتلخص في أن فكرة السلطة العامة هي المعيار الرئيس للتمييز والتحديد , وأن تلك السلطة منحت للإدارة لتتمكن عن طريق المرافق العامة التي تهيمن عليها من إشباع حاجات الأفراد وتحقيق الصالح العام " – مؤلفه الرقابة على أعمال الإدارة – 1983 – ص 360 .
[41] - للمزيد ينظر :د- محمد أنس قاسم جعفر – المصدر السابق – 56 ود- صبيح بشير مسكوني – المصدر السابق – ص147 و د- محمد مختار عثمان – المصدر السابق – ص 226 ود- محمد رفعت عبدالوهاب – المصدر الساابق – ص 110 .
2- د- محمد عبدالله الحراري – المصدر السابق – ص 73 .
[42] - د. طعيمة الجرف – القانون الإداري – القاهرة الحديثة – 1973 – ص 178 .
[43] - planty ( A) – traite pratique de la fonction puplique libairie general de droit et de jurisprudence 1971 p . 494 .
[44] - د. فوزي حبيش – الوظيفة العامة وإدارة شؤون الموظفين – لبنان 1986 – ص 104 .
[45] - waline (m) – trait de droit administratif 9e ed sirey . 1963 p. 290
[46] - د. عبدالله طلبه – مبادئ القانون الإداري – ج منشورات جامعة حلب – 1987 – ص 114 .
د. عبدالغني بسيوني – التعويض في السلطة الإدارية – الدار الجامعية – 1986 – ص 15 .
[47] - د. حسين محمد عواضة – السلطة الرئاسية – بيروت – 1975 – ص 127 .
[48] - د. صبيح بشير مسكوني – المصدر السابق – ص 162 .
[49] - د. عثمان خليل – القانون الإداري – 1960 – ص 23 .
[50] - د. عبدالغني بسيوني – القانون الإداري – المصدر السابق – ص 183 .
[51] - محمد مختار عثمان – المصدر السابق – ص 235 .
[52] - د. محمد رفعت عبدالوهاب – المصدر السابق – ص 152 .
[53] - د. عبدالغني بسيوني – التفويض في السلطة الإدارية – الدار الجامعية – 1986 – ص 46 .
1 - د. مصطفى أبوزيد فهمي – القضاء الإداري ومجالس الدولة – الطبعة الثالثة 1966 – ص 409 .
[55] - د – سليمان محمد االطماوي– النظرية العامة للقرارات الإدارية – دار الفكر العربي – القاهرة1984 – ص 325 .
[56] - د. سليمان محمد الطماوي – الأخير في القانون الأداري – المصدر السابق – ص 67 .
[57] - ينظر : د. عثمان خليل – القانون الإداري – المصدر السابق – ص 1960 و د. ثروت بدوي – القانون الإداري – المصدر السابق – ص 357ود. محمد عبدالله الحراري – أصول القانون الإداري – المصدر السابق – ص 97و د. محمد رفعت عبدالوهاب – مبادئ القانون الإداري – المصدر السابق – ص 160 .
[58] - د. عبدالغني بسيوني – المصدر السابق – المصدر السابق – ص 151 .
[59] - د. محمد رفعت عبدالوهاب – المصدر السابق – ص 162 .
[60] - ينظر :
- pilvera ( victor ) serge ( salon ) – la fonction publique et problems actuals editions – 1976 – p 131 .
- piquemal – le fonctionnaire public ses devoir et obligarions paris – 1976 – p 104 .
[61] - د. علي محمد بدير – د. عصام عبدالوهاب البرزنجي – د. مهدي ياسين إسلامي – مبادئ واحكام القانون الإداري – مديرية دار الكتب – بغداد – 1993 ص 187 .
[62] -hauriou (m) precis de droit administratif et de droit public , sirey – 1933 – p 5
[63] - silver (v) , salon (s) – la fonction puplique et ses problems actuel , op , cit – p 13 .
[64] - د. عبدالفتاح حسن – التأديب في الوظيفة العامة – رسالة دكتوراة – القاهرة – 1964 – ص 108
[65] - حكم محكمة القضاء – التأديب في الوظيفة العامة – رسالة دكتوراة – القاهرة – 1964 – ص 108 – القضاء الإدارية في قضاء مجلس الدولة – منشأة المعارف – 1987 – ص 442 .
[66] - د. محمد عبدالله الحراري – المصدر السابق – ص 109 .
[67] - تنص المادة 118 من الدستور العراقي لعام 2005(اولاً: تتكون المحافظات من عدد من الاقضية والنواحي والقرى ثانياً: تمنح المحافظات التي لم تنتظم في اقليم الصلاحيات الادارية والمالية الواسعة، بما يمكنها من إدارة شؤونها على وفق مبدأ اللامركزية الادارية، وينظم ذلك بقانون. ثالثا : يُعد المحافظ الذي ينتخبه مجلس المحافظة، الرئيس التنفيذي الاعلى في المحافظة، لممارسة صلاحياته المخول بها من قبل المجلس
رابعا: ينظم بقانون، انتخاب مجلس المحافظة، والمحافظ، وصلاحياتهما
خامسا: لايخضع مجلس المحافظة لسيطرة أو اشراف اية وزارة أو أية جهة غير مرتبطة بوزارة، وله مالية مستقلة.).
[68] - المادة (5)من قانون المحافظات
[69] - يمارس المجلس استنادا الى نص المادة السابعه /سابعا من قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم ً:"1- انتخاب المحافظ ونائبيه بالاغلبية المطلقة لعدد اعضاء المجلس خلال مدة اقصاها ثلاثون يوما من تاريخ انعقاد اول جلسة له.
2- اذا لم يحصل اي من المرشحِين على الاغلبية المطلقة لعدد اعضاء المجلس يتم التنافس بين المرشحين الحاصلين على اعلى الاصوات وينتخب من يحصل على اكثرية الاصوات في الاقتراع الثاني."
[70] - المادة 7/ تاسعاً من قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم.
[71] - المادة 7/ حادي عشر من قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم.