نهـــــــــاية الـــــعقود الإداريةوتطبيقاتها القضائية في المملكة العربية السعودية
أ. ابراهيم محمد عبدالعزيز الشيبان.
الــــــــــــــمقدمـــــــــــة:
من المعلوم أن للجهات الإدارية في مختلف بلدان العالم أهمية كبيرة, حيث يلقي القانون المنشئ لها بالعديد من المسؤوليات على عاتقها والتي تسهم في استمرار الدولة وتطورها وتختلف هذه المسؤوليات في الدولة الواحدة من جهة إدارية لأخرى فمن الجهات الإدارية من يناط بها رسم السياسة العامة للدولة, ومنها من يناط بها تقديم السلع والخدمات, إلى جانب العديد من المسؤوليات الأخرى, وقد تحتاج جهة الإدارة من أجل القيام بهذه المهام إلى إبرام العقود مع الأشخاص الخاصة سواء كانت شركات أو أفراد, وتسمى هذه بالعقود الإدارية, وتمر هذه العقود بمراحل منذ لحظة طرحها للمنافسة كقاعدة عامة وحتى نهاية العقد الإداري, وسوف أقصر دراستي في هذا البحث على نهاية العقود الإدارية في المملكة العربية السعودية ووفقا لنظام المنافسات والمشتريات الحكومية 1427هـ مع إرفاقها ببعض التطبيقات القضائية في المملكة لما لذلك من أهمية للمتعاقد مع جهة الإدارة بصفتها صاحبة السلطة والسيادة ولما تتمتع به من امتيازات وسلطة في فرض جزاءات تتسم بالشدة يجدر للمتعاقد الإلمام بها, وخصوصا حالات النهاية غير الطبيعية للعقد, وسوف أتناول في هذا البحث مقدمة مختصرة عن ماهية العقد الإداري وشروطه, ونهاية العقد الإداري بشقيها, وبعض التطبيقات القضائية, سائلا المولى –عز وجل- أن يوفقني لعرض ذلك على الوجه المطلوب.
مطلب تمهيدي: مفهوم العقد الاداري:
العقد الإداري هو "عقد يبرمه شخص معنوي عام, بقصد تنظيم مرفق عام أو تسييره, ومستخدما وسائل القانون العام" .
يتبين لنا من التعريف ما للعقد الإداري من عناصر تميزه عن غيره من العقود وما يترتب على ذلك من آثار لهذا العقد, حيث يكون أحد أطرافه شخص معنوي عام, ويتمثل ذلك في الجهة الإدارية, بحيث تتميز عن الشخص المعنوي العام بما لها من سلطة وسيادة, كما أن العقد الإداري يهدف إلى إدارة مرفق عام أو تسييره, ومن المعلوم أن المرفق العام جهاز تقدم الدولة من خلاله خدمات عامة للجمهور أو أن يتم تحت ذلك إشرافها, كما أن من خصائص العقد الإداري كما هو واضح من التعريف السابق استخدام وسائل القانون العام وذلك من خلال تضمين العقد شروطا غير مألوفة في القانون الخاص وهي ما يعرف باسم الشروط الاستثنائية.
يتبين لنا من خلال ما سبق أن للعقد الإداري شروطا لابد من توافرها لنكون أمام عقد إداري, وما يترتب على ذلك من تحديد المحكمة المختصة بنظر المنازعات الناشئة عن تنفيذه, فإذا توفرت هذه الشروط أصبح العقد من اختصاص القضاء الإداري في المملكة والمتمثل في ديوان المظالم, أما إذا تخلف شرط ما فإنه يصبح من العقود الخاصة ويصبح من اختصاص القضاء العادي.
ويجدر التنبيه إلى ما ورد في لنظام ديوان المظالم في المادة (13/د) والصادر بالمرسوم الملكي رقم م/87 أن من اختصاص المحاكم الإدارية بالفصل في الدعاوى المتعلقة بالعقود التي تكون جهة الإدارة طرفا فيها, فقد جاءت عبارة العقود مطلقة مما يدل على شمول ذلك لكافة العقود التي تكون جهة الإدارة طرفا فيها وبغض النظر عن باقي الشروط المذكورة آنفا, وهو ما أكدته المذكرة الإيضاحية بأن المراد بالعقد هو العقد مطلقا سواء كان عقدا إداريا بالمعنى القانوني أم عقدا خاصا.
وبالتالي يمكن تعريف العقد الإداري في المملكة بأنه "القعد الذي تكون الحكومة أو أحد أشخاصها طرفا فيه ويكون له صلة بالمرفق العام بشكل يضمن سيره بانتظام واطراد"
المطلب الأول: النهاية الطبيعية للعقد الإداري:
لا تثير النهاية الطبيعية للعقد الإداري أية مشاكل كما في النهاية الطبيعية للعقود في نطاق القانون الخاص, حيث تكون بتنفيذ المتعاقد مع جهة الإدارة العمل الملتزم به وفقا للعقد كما لو قام بتوريد المواد المتفق عليها, وتقوم جهة الإدارة بصرف قيمة العقد, وقد ينتهي المتعاقد من التنفيذ قبل انتهاء المدة المحددة في العقد أو خلالها أو بعدها.
وهناك عقود مرتبطة في تنفيذها بمدة زمنية معينة بحيث ينتهي العقد بانتهاء المدة, كما في حال عقد الامتياز والذي تتراوح مدته من 15 – 30 سنة, فيكون التزام المتعاقد مرتبط بهذه المدة.
وهناك عقود فورية تنتهي بالتنفيذ ولا يكون بالإمكان أن تمتد على خلاف عقود أخرى كعقود الصيانة والتشغيل والنظافة من المتصور أن تستمر حتى بعد انتهاء مدة العقد, فإذا كان ذلك الاستمرار بموافقة من جهة الإدارة بتمديد العقد فيستحق المتعاقد المقابل عن هذه الفترة, وأيضا يستحق المتعاقد المقابل عن هذه المدة الإضافية في التنفيذ وبدون تعميد من جهة الإدارة وذلك إذا كانت الظروف تكشف عن رضاء ضمني لجهة الإدارة والمتعاقد بالاستمرار رغم انقضاء المدة, وهذا أمر مهم خصوصا أن المتعهد لا يمكنه الانسحاب وترك الموقع بدون صيانة وتشغيل في حال عدم وجود من يحل محله, وينطبق الأمر على عقود الامتياز في حال حسن النية وفائدة الخدمة للإدارة .
جدير بالذكر أن المتعاقد مع جهة الإدارة في المملكة لا يحصل على أي مكافئة في حال انتهائه من تنفيذ العقد قبل المدة المحددة له, وإن كنت أرى أن وجود مكافئة للمتعاقد في حال تنفيذه للعقد قبل موعده وفقا للشروط والمواصفات هو أمر مهم لتحفيز المتعاقد في ظل وجود العديد من المشاريع المعطلة والمتأخرة في التنفيذ, فهذه العقود تمس في نهاية الأمر أفراد المجتمع, وتقديمها بالوقت المحدد وبالمواصفات
المحددة فيه فائدة كبيرة لهم, وعلى اعتبار أن المتعاقد تفرض عليه غرامه في حال تأخره وهذه الغرامة لن تفيد المجتمع بطريق مباشر, فحرصه على الحصول على هذه المكافئة تجعله ينفذ العقد على الأقل في موعده فأرى أن تحفيز المتعاقد على تنفيذ العقد بحد أدنى في وقته أجدر من دفع المتعاقد على التنفيذ تجنبا للغرامة, ولما له من تكوين طائفة متميزة من المتعاقدين.
فالنهاية الطبيعية للعقود الإدارية لا تثير أي مشاكل ولكن هناك الأحكام الخاصة لابد من ذكرها فيما يتعلق بعقود الأشغال العامة وعقود الخدمات والأصناف الموردة.
أولا: النهاية الطبيعية لعقد الأشغال العامة:
الغالب في هذا العقد أنه عقد فوري ينتهي بتنفيذ كل طرف التزاماته المترتبة على العقد, فالتزامات الإدارة تتحدد في دفع الثمن المتفق عليه في العقد, أما التزامات المتعاقد فتتحدد بالقيام بالأعمال محل العقد, ويتحرر من التزماته قبل الإدارة بتسليمها هذه الأعمال, ولكن لا بد من التمييز بين نوعين من الاستلام .
أ- الاستلام الابتدائي:
نصت المادة (106) من اللائحة التنفيذية لنظام المنافسات والمشتريات الحكومية على أن ( تستلم الأعمال في عقود الأشغال العامة استلاما ابتدائيا بعد تقديم المتعاقد اشعارا بانجازها وعلى الجهة الحكومية تكوين لجنة للبدء في المعاينة والاستلام, خلال خمسة عشر يوما من تاريخ ورود إشعار المتعاقد, وإذا لم تتمكن الجهة من استلام المشروع, لأسباب لا علاقة للمتعاقد بها, كوجود ما يمنع من التشغيل أو التجربة, أو عدم توفر التيار الكهربائي, أو لسبب آخر مما هو من مسئوليات الجهة تعد بذلك محضر معاينة بمشاركة المتعاقد أو ممثله لحصر كافة الأعمال المنجزة في المشروع).
ومن تاريخ الاستلام الإبتدائي تبدأ مدة ضمان المشروع حيث نصت المادة (107) من نفس النظام على أنه ( مع عدم الإخلال بأحكام المادة (76) من النظام يبقى المشروع في عقود الأشغال العامة تحت ضمان المتعاقد مدة لا تقل عن (سنة) اعتبارا من تاريخ الاستلام الإبتدائي, وتبدأ هذه المدة لنواقص المشروع (إن وجدت) من تاريخ استلامها, بحيث يضمن المقاول ما هو وارد في نص المادة (108) من اللائحة التنفيذية للنظام.
ب- الاستلام النهائي:
نصت المادة (109) من اللائحة التنفيذية للنظام على أن (تستلم الأعمال استلاما نهائيها في عقود الأِشغال العامة, بعد انتهاء مدة الضمان والصيانة المشار إليها في المادة (107) من هذه اللائحة, وبعد تنفيذ المتعاقد لالتزاماته, وتسليمه المخططات ومواصفات الأجهزة والمعدات, والمستندات المتعلقة بالمشروع, وفقا لما ينظمه نموذج عقد الأشغال العامة), ويبدأ الضمان العشري من قبل المقاول تجاه جهة الإدارة من تاريخ التسليم النهائي, حيث نصت المادة (76) من نظام المنافسات والمشتريات الحكومية على أن يضمن المتعاقد ما يحدث من تهدم كلي أو جزئي لما أنشأه خلال عشر سنوات من تاريخ تسليمه
إياه للجهة الحكومية تسليما نهائيا متى كان ذلك ناشئا عن عيب في التنفيذ مالم يكن المتعاقدان اتفقا على بقاء المنشآت لمدة أقل من عشر سنوات) .
ثانيا: النهاية الطبيعية لعقود التوريد:
لا مشكلة في نهاية عقود التوريد حيث تنتهي بتسليم المواد المتفق على تسليمها في حال كان العقد فوري, كما تنتهي بانقضاء المدة الزمنية المحددة للتوريد وذلك في حال كان العقد زمني, ولكن ما يهمنا هو النظام القانوني المقرر لاستلام المواد والبضائع الموردة وما يترتب على قبول أو رفض جهة الإدارة لهذه المواد .
أ- تسليم المواد والأصناف الموردة:
نصت المادة (111) من اللائحة التنفيذية على أنه (مع مراعاة ما ورد في قواعد وإجراءات المتودعات الحكومية, يقوم المتعاقد بتسليم الأصناف إلى مستودعات الجهة الحكومية, أو إلى المكان المحدد للتسليم بموجب العقد) وهذا يدلنا على مكان تسليم المواد الموردة, كما نصت المادة (112) من اللائحة على أن ( تقوم الجهة باستلام الأصناف التي تحتاج إلى فحص استلاما مؤقتا. ويحرر بذلك إشعار استلام مؤقت, يوضح به ما تم توريده. ويعتبر تاريخ الاستلام
المؤقت للأصناف في حالة قبولها هو تاريخ الاستلام النهائي), وهذا يدلنا على أنه يسري في عقود التوريد ما يسري على عقود الأشغال العامة من وجود استلام ابتدائي ونهائي للأعمال,
ووفقا لما نص عليه في المادة (113) من نفس اللائحة على أنه ( يشعر المورد بموعد اجتماع لجنة الفحص والاستلام, لحضور إجراءات الفحص والاستلام النهائي, ويعتبر قرار اللجنة بقبول أو رفض الأصناف نافذا بمجرد الموافقة عليه من قبل صاحب الصلاحية في ذلك).
ب- الآثار المترتبة على رفض لجنة الفحص صنفا أو أكثر من الأصناف:
نصت المادة (114) من اللائحة التنفيذية للنظام على أنه ( إذا رفضت لجنة الفحص صنفا أو أكثر من الأصناف الموردة, يخطر المورد بخطاب مسجل بالأصناف المرفوضة, وأسباب رفضها, وبوجوب سحبها خلال سبعة أيام, وتوريد بديل عنها, ولا تتحمل الجهة مسئولية ما يحدث للأصناف من فقدان أو تلف بعد انتهاء المدة المحددة لسحبها).
كما نصت المادة (115) أنه ( إذا طلب المورد إعادة تحليل الأصناف المرفوضة لعدم مطابقتها للمواصفات أو العينة المعتمدة, وقبل هذا الطلب فإنه يتحمل مصاريف التحليل, ما لم تكن النتيجة لصالحه) .
المطلب الثاني: النهاية غير الطبيعية للعقد الإداري:
قد لا ينتهي العقد نهاية طبيعية كما ذكرت قبل قليل بحيث ينفذ المتعاقد كامل التزاماته تجاه الإدارة, بل قد ينتهي نهاية غير طبيعية وهذه الطريقة في انهاء العقود الإدارية تسمى بالفسخ وهي في قمة الجزاءات التي قد تستخدمها جهة الإدارة على المتعاقد وأخطرها لما يترتب عليه من إنهاء الرابطة العقدية, وقد أجازت المادة (29) من اللائحة التنفيذية لجهة الإدارة باللجوء إلى الفسخ كجزاء على عدم قيام المتعاقد بتنفيذ التزاماته ,
وقد يتم الفسخ باتفاق الطرفين, أو بقوة النظام, أو من جهة الإدارة, وقد يكون الفسخ من خلال القضاء.
أولا: حالات فسخ العقد الإداري:
أ- الفسخ باتفاق الطرفين:
قد يتم فسخ العقد الإداري بالاتفاق بين الجهة الإدارية والمتعاقد معها قبل إكمال تنفيذ كامل العقد أو قبل انقضاء مدته, فالعقد الإداري ينعقد برضاهما, فلا مشكلة في أن ينتهي العقد برضاهم كذلك ولا مشكلة هنا إذا تطبق الأحكام العامة للعقود, ولكن يجب أن يكون هذا الرضا, صادر من الجهة الإدارية التي تملك الصلاحية في ابرامه, ولا يشترط أن تفرغ هذه الإرادة في شكل معين ولكن يجب أن تكون هذه الإرادة واضحة كما لو تمت في
شكل مكاتبات بين الأطراف, وقد يكون هذا الفسخ مصحوبا بتعويض المتعاقد أو عدم تعويضه حسب اتفاقهما .
ب- الفسخ بقوة النظام:
يتم الفسخ هنا عندما يزول كل العقد إما بسبب الإدارة فيستحق المتعاقد التعويض, أو لسبب خارج عن ارادتها فلا يستحق التعويض, وقد يكون عائدا إلى ارادتها ولكن لا يستحق المتعاقد التعويض وذلك إذا لو يثبت تعرضه لضرر من الفسخ, وقد يفسخ بقوة النظام إذا تضمن العقد شرط معين وتحقق الشرط, أو تحقق شروط في الأنظمة أو اللوائح أو صدور تشريع يقضي بانهاء أنواع معينة من العقود لانتهاء الغرض من ابرامها.
ج- الفسخ القضائي:
ويتم من خلال أن يتقدم أحد الأطراف بطلب إلى القاضي, ويكون ذلك بناء على استحالة تنفيذ العقد للقوة القاهرة , أو كجزاء لتقصير أحد الطرفين في تنفيذ التزاماته, أو في حال تجاوز الإدارة سلطتها في التعديل بحيث يكون المتعاقد وكأنه أمام عقد جديد غير ما تم الالتزام به ابتداءا.
د- الفسخ الناتج عن سحب العمل:
"وهو ما يكون منصوص عليه في العقد أو النظام أو اللوائح كحق من حقوق الإدارة كما نصت على ذلك المادة (الثالثة والخمسون) من نظام المنافسات والمشتريات الحكومية".
وإن كنت أرى أن هذا الفسخ ما هو إلا تكرار للفسخ بقوة النظام السباق ذكره.
هـ- الفسخ الإداري:
من حق الإدارة فسخ العقد الإداري حتى ولو يقصر المتعاقد في تنفيذ التزامه, وحتى لو لم ينص على ذلك الحق شريطة أن يستهدف هذا الفسخ المصلحة العامة, كزوال الغرض من العقد أو إلغاء المرفق العام, أو تعديل نظامه مما يؤدي إلى إلغاء العقود المتعلقة به , ويتم استعمال الإدارة لحق الفسخ تحت رقابة القضاء كوسيلة رقابية وللتأكد من مشروعيته, كما يقابل سلطة الإدارة في إنهاء العقد حق المتعاقد في التعويض إذا ثبت تضرر المتعاقد .
ثانيا: تطبيقات من القضاء الإداري السعودي ( ديوان المظالم ):
1- حالة الفسخ باتفاق الطرفين:
قام وكيل الشركة برفع دعوى أمام ديوان المظالم على أمانة محافظة جدة لمطالبتها بإعادة الضمان المصادر, وطلب ممثل المدعي رفض الدعوى, حيث أجرت الأمانة للمستثمر (الشركة) عقار بغرض إدارتها وتشغيلها كموقف سيارات إضافة إلى عدد (2)
صراف آلي, وأن الشركة خاطبت المدعي عليها أكثر من مرة باستبدال موقع الصراف الآلي بعدد (5) أكشاك إلا أن المدعي عليها رفضت ذلك, وقامت بمصادرة الضمان البنكي الابتدائي والنهائي, وقد قام المستثمر بطلب فسخ العقد فوافق معالي الأمين على طلب المستثمر بإلغاء العقد, وهناك العديد من التفاصيل في هذه الدعوى ولكن أحب أن أركز على وجود الفسخ الإتفاقي, حيث قضت الدائرة بأن موافقه جهة الإدارة على إلغاء العقد المبرم يعد إقالة منها, ولا يعد من الفسخ بإرادة الإدارة المنفردة والذي يعتبر من الجزاءات التي توقعها الإدارة على المتعاقد حال إخلاله الجسيم بالتزماته التعاقدية, وتلزم الإدارة برد الضمان الابتدائي والنهائي بعد حسم المدة التي مكثت فيها الشركة في الموقع .
2- رفعت الشركة المدعية دعوى تعويض عن فسخ عقد لتأسيس خدمة الشحن السريع, على الخطوط الجوية العربية السعودية, ويتضمن العقد التزام المتعاقد بتنفيذ الأعمال المنصوص عليها في العقد, ومن بينها: تقديم بيانا للأجهزة والمعدات الواجب توريدها, وإقامة برنامج لتدريب موظفي جهة الإدارة وإعدادهم للعمل, وتقديم بيان لنظام الخدمة المقترح والخطة التسويقية والبرنامج الدعائي لتقييمها من قبل جهة الإدارة, ولم يقم المتعاقد بتنفيذ هذه الالتزامات, وقيام جهة الإدارة بانذاره, وبالتالي فسخ العقد, وهذا الفسخ من قبل جهة الإدارة تم في إطاره الصحيح وفق أحكام العقد وفي نطاق
3- سلطتها التقديرية, وبالتالي صدر الحكم برفض الدعوى لانتفاء ركن الخطأ في المسؤولية, ولأن المدعى عليها لم تتعسف في فسخ العقد, بل تم الفسخ لقصور من الشركة المدعية مما ينفي الخطأ الذي هو ركن التعويض .
4- رفع صاحب مؤسسة للمقاولات دعوى ضد وزارة الشؤون الإسلامية والأوقاف والدعوة والإرشاد, فذكر أنه تعاقد مع الجهة الإدارية ع صيانة ونظافة مبنى الجهة لمدة ثلاث سنوات, ولكن تم إلغاء العقد من قبل الجهة الإدارية قبل إتمام مدته, وبالتالي لا يستحق باقي قيمة العقد؛ لأن الأجرة مقابل العمل, وإنما يستحق جبر الضرر الذي أصابه, ولكن بما أن المدعي لم يقدم ما يثبت الضرر ومقداره؛ فيترتب عليه رفض الدائرة لطلبه بالتعويض عن قيام الجهة الإدارية بإلغاء العقد, وعن طلب المدعي الإفراج عن الضمان النهائي, فحيث أن الوزارة أستغنت عن المبنى وأنهت العقد فإنه يجب عليها الإفراج عن الضمان النهائي للمشروع .
الخـــــــــــــــــــاتمـــــــــــــة:
تتمتع العقود الإدارية بأهمية كبيرة حيث لا غنى لجهة الإدارة عنها لتقوم بمهامها, فيقوم المتعاقد بالقيام بالمشروع أو بتوريد سلع أو خدمات معينة, في مقابل حصوله على كامل الثمن في حال تم تنفيذ كامل العقد في المدة المقررة لذلك ودون إخلال من المتعاقد بأي من بنود العقد, حيث تكون النهاية الطبيعية للعقد الإداري, ولكن قد تقتضي المصلحة العامة فسخ العقد قبل إتمامه فيستحق المتعاقد تعويضا عما يصيبه من أضرار, أو قد يتم فسخ العقد من قبل الأطراف بالاتفاق أو من خلال الإدارة أو القضاء لإخلال المتعاقد وتقصيره أو لعدم قدرة المتعاقد على تنفيذ العقد لتوافر القوة القاهرة ولجوئه للقضاء بناء على ذلك, وفي هذه الحالات تكون النهاية غير طبيعية للعقد الإداري, وقد اتضح لنا من خلال التطبيقات القضائية المعروضة وجود هذا الفسخ بجانب العديد من الإجراءات الأخرى, مما يسهم في حث المتعاقد في تنفيذ العقد وفقا للشروط والمواصفات وفي المدة المقررة لذلك, مع الأخذ في الاعتبار عدم وجود مكافأة للمتعاقد في حال قام بتنفيذ العقد كاملا خلال المدة المقررة ولكن قبل نهاية موعد التسليم وهو الأمر الذي أجد ضرورة وجودة لحث المتعاقد على انجاز العمل كما فصلت سابقا,وذلك لما للعقد الإداري من خصوصية وأهمية تميزه عن غيره من عقود القانون الخاص.
المـــــــــــــــــــــــراجـــــــــع:
1- سليمان محمد الطماوي, الأسس العامة للعقود الإدارية, الطبعة الثانية 1965م, دار الفكر العربي.
2- عبدالله حمد الوهيبي, القواعد المنظمة للعقود الإدارية وتطبيقاتها, الطبعة الثانية 1429هـ, بدون دار نشر.
3- محمود عاطف البنا, العقود الإدارية مع دراسة خاصة لنظام تأمين مشتريات الحكومة وعقود التوظيف واستغلال الثروة الطبيعية في المملكة العربية السعودية, الطبعة الأولى 1405, دار العلوم.
4- محمود خلف الجبوري, العقود الإدارية, الطبعة الثانية/ الإصدار الأول 1998, مكتبة دار الثقافة.
5- مجموعة الأحكام والمبادئ الإدارية لعام (1427هـ), الصادر من ديوان المظالم في المملكة العربية السعودية.
فهـــــــــــــــــــرس الموضــــــــــــــــوعات
المـــــــوضــــــــــــــــــــــــــــــــــــــوع الصفحة
الــــــــــــــمقدمــــــــــــــــــــــــــــــــة .................................. 1
مطلب تمهيدي: مفهوم العقد الاداري .................................. 2
المطلب الأول: النهاية الطبيعية للعقد الإداري .................................. 3
أولا: النهاية الطبيعية لعقد الأشغال العامة .................................. 5
ثانيا: النــــــهاية الطبيعية لعقود التـــوريد .................................. 7
المطلب الثاني: النهاية غير الطبيعية للعقد الإداري .................................. 9
أولا: حالات فسخ العقد الإداري .................................. 9
ثانيا: تطبيقات من القضاء الإداري السعودي ( ديوان المظالم ) .................................. 11
الخـــــــــــــــــــاتمـــــــــــــــــــــــــــــة .................................. 14
المـــــــــــــــــــــــراجــــــــــــــــــــــــع ................................. 15