استخدام المؤشرات المحاسبية في ترشيد مناقشات قانون الموازنة العامة الأردنية وإقراره

دراسة تحليلية



د. إسماعيل حسين أحمرو

الملخص

يتناول هذا البحث موضوع إعداد قانون الموازنة العامة الأردنية ومناقشته، ثم إقراره، وهو موضوع يتجدد سنويا، ويأخذ أبعادا إقتصادية وإجتماعية وسياسية متعددة، كما أنه يمس الحياة اليومية المباشرة لجميع المواطنين والمقيمين في الأردن.

ثم التركيز في البحث على إنشاء قاعدة بيانات تحتوي على مؤشرات محاسبية ذات علاقة مباشرة بالموازنة العامة الأردنية، وذلك من أجل التسهيل على ذوي العلاقة دراسة قانون الموازنة ومعرفة إتجاهاته التنموية، كما تساعد متخذي القرار المالي الحكومي على التأكد من ترشيد التخصيصات المالية في الموازنة، وهي (أي المؤشرات) وسيلة دلالية للحكم على كفاءة تنفيذ توجهات الموازنة العامة.

غطى البحث الأعوام 1990-2000، وفيه تم تحليل بيانات الموازنة العامة من مصادرها الثلاثة خطط التنمية الخمسية الاقتصادية والاجتماعية، وقوانين الموازنة العامة الأردنية، ونتائج تنفيذ تلك الموازنات المتمثلة في الحسابات الختامية للحكومة المركزية، ومن التحليل تم التوصل إلى مؤشرات إعداد الموازنة في خطط التنمية وفي قوانين الموازنة العامة، إضافة إلى تحديد مؤشرات النمو السنوي لمكونات الموازنة العامة، والحال نفسه تم على نتائج تنفيذ الموازنة، وتم الوصول إلى مؤشرات تفيد في بيان مدى الإتفاق أو الإختلاف بين المقدر والمنفذ، ومدى إلتزام الموازنة بتوجهات الخطط التنموية.

توصل البحث إلى نتيجة مفادها إنعدام العلاقة بين الخطط التنموية والموازنة، وبالتالي عدم إمكانية مقارنة نتائج تنفيذ الموازنة مع توجهات الخطة التنموية، وهو أمر يستوجب إعادة النظر في أرقام الموازنة التي ترد في الخطط التنموية، وفي آلية صدور خطة التنمية نفسها.

كما توصل البحث إلى مؤشرات إعتمدت في تحليل تقديرات الموازنة وبيان مدى إتفاق التقديرات مع المؤشرات أو إختلافها عنها، وإعتمدت المؤشرات كذلك في تقدير الموازنة العامة بجميع مكوناتها للعام القادم، ومنه يمكن بشكل مباشر تحديد المجالات التي يرغب مخططو الموازنة التركيز عليها عند وضع الموازنة العامة، إذا ما أريد لها أن تكون أداة تخطيطية فاعلة. ويجب أن يتم تحديث المؤشرات التي تم تطويرها في هذا البحث بإدخال البيانات الجديدة إلى قاعدة البيانات سنويا، وذلك لجعلها صالحة لأغراض القياس عليها للسنوات القادمة.

Using Accounting Indicators to Rationalize the Discussions and The Approval of the Jordanian Public Budgets Law (Analytical Study)

المقدمة

إن مناقشة موازنة الدولة وإقرارها من أهم الشؤون العامة التي ينتظرها الشعب بأكمله([1])، ولعل إقرار قانون الموازنة لعام 2001 لم يكن يسيرا نظرا لما صاحبه من ظروف وأحداث وتوجهات كادت تؤدي إلى عدم تمرير هذا القانون، ومن اهمها مسألة رفع سعر المحروقات والالتزام في برنامج التصحيح الاقتصادي([2])، على الرغم من أن هذا القانون لم يكن مختلفا – كما سنرى لاحقا – في الشكل أو المضمون، عن قوانين الموازنة للسنوات التي سبقته. ومن ناحية أخرى، ومن خلال تتبع تفاصيل مناقشة القانون في مجلس النواب للعام 2000 والعام 2001، يتضح أن المحاور التي تم بحثها تحت هذا الموضوع قد لاتكون على علاقة به إطلاقا، كما أن منها ما يتعارض مع غيره تعارضا كاملا، وأن منها ما اشتمل على مطالب أو اقتراحات عامة، وغير محددة([3])، إلى درجة جعلت البعض([4]) يسميها شطحات لبعض النواب وبأنها لا تقدم ولا تؤخر.



أهمية البحث

تأتي أهمية هذا البحث من كونه يقدم خدمة لأكثر من جهة ذات علاقة، وبشكل خاص:

- السلطة التنفيذية وتعتمده في الدفاع عن التوجهات التي ترغب في تحقيقها من خلال قانون الموازنة العامة.

- والسلطة التشريعية وتعتمده للحكم على كفاءة إعداد الموازنة العامة وتحديد الأولويات - - والبرامج وفي صحة اختيار البدائل اللازمة لتنفيذ البرامج.

- كما يساعد على منح ثقة المجتمع كافة للتوجهات والقرارات الحكومية المستندة إلى قانون الموازنة.

أهداف البحث



إن المشكلة التي واجهت إقرار قانون الموازنة العامة لعام 2001 قد يستمر ظهورها عند مناقشة قوانين الموازنة للأعوام التالية، وإن حل هذه المشكلة يكون بإيجاد مقاييس محددة من شانها ترشيد قرار تقدير وتوجيه التخصيصات في الموازنة، وتقديم العون والمساعدة لمتخذي القرار على المستويات كافة، والحد من المناقشات التي تبتعد عن الموضوع، ولجعلها أكثر كفاءة وفاعلية، ويعزز هذا الاتجاه بعض النواب الذين يرحبون بالبحث العلمي الذي يقدم مشاريع القوانين التي تعرض أمام المجلس([5]).

لتحقيق ذلك جاءت فكرة هذا البحث الذي يهدف إلى تقديم أسلوب محدد لدراسة التوجهات الأساسية التي تبنى عليها الموازنة العامة، من شأنه مساعدة متخذي القرار في الحكم على كفاءة إعداد تقديرات الموازنة العامة وملاءمتها للسياسة التنموية والمالية للحكومة.

مشكلة البحث



انحصرت مشكلة البحث في عدم وجود وسيلة علمية، يعتمد عليها في الحكم على صحة تقديرات الموازنة العامة الأردنية، مما يجعل موضوع إعداد الموازنة العامة ومناقشتها وإقرارها مجالا للاجتهاد ومثارا للاختلاف في بعض الأحيان، وذلك كل عام.

الدراسات السابقة

في الحدود التي وصل إليها علم الباحث، فإن هذا البحث هو الأول الذي يتناول وضع مؤشرات محاسبية تتعلق بالموازنة العامة الأردنية، التي يتم إعدادها وفق الأسلوب التقليدي المعروف بأسلوب موازنة البنود.

منهجية البحث



نظرا لأن هدف البحث هو الوصول إلى مؤشرات محاسبية تعتمد كأساس للحكم على صحة وضع تقديرات الموازنة العامة، فقد تم تحديد خمسة محاور لتلك المؤشرات هي:

1- مؤشرات الموازنة العامة في خطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية: وقد اعتمد وضع تلك المؤشرات على البيانات الخاصة بالموازنة في خطتي التنمية الاقتصادية والاجتماعية، وهما خطة التنمية 1993 – 1997 ثم خطة التنمية 1999-2003، بحيث تمت دراسة اتجاه تقديرات الموازنة العامة (كسلسلة زمنية) ثم احتسبت نسبة النمو في تلك التقديرات، وخصص المبحث الثالث لتحليل هذه المؤشرات.

2- المؤشرات المحاسبية في قوانين الموازنة العامة: وقد اعتمد وضع تلك المؤشرات على البيانات الواردة في قوانين الموازنة العامة السنوية للفترة 1990-2000، وذلك بتحديد الاتجاه الذي يأخذه تقدير الموازنة العامة بشقيها الإيرادات والنفقات، ودراسة تقسيم الموازنة إلى خدمات (قطاعات) تنموية، كما تم إحتساب نسبة النمو في تلك الموازنات باعتبار ان سنة 1990 هي سنة الموازنات، والمبحث الرابع يتناول هذه المؤشرات.

3- مؤشرات نتائج تنفيذ الموازنة العامة: واعتمد احتساب المؤشرات على الحساب الختامي للحكومة المركزية والذي يمثل الأرقام الفعلية لنتائج تنفيذ الموازنة للأعوام 1990 – 2000، وقد تم في هذا المجال دراسة اتجاه تنفيذ الموازنة وتحديد نسب نمو النفقات والإيرادات الفعلية عبر الفترة، وخصص المبحث الخامس لهذه المؤشرات.

4- مؤشرات مقارنة تقديرات الموازنة في خطط التنمية مع تقديراتها في قانون الموازنة العامة: وذلك بإجراء الربط بين المحورين، 1، 2 أعلاه، بهدف دراسة العلاقة بين خطط التنمية الخمسية وقانون الموازنة العامة باعتباره الجزء السنوي من الخطط التنموية.

5- مؤشرات مقارنة تقديرات الموازنة العامة في قانون الموازنة مع مؤشرات نتائج تنفيذها: وذلك بإجراء المقارنة بين المحورين 2، 3 أعلاه، وتفيد هذه المؤشرات في الحكم على مدى واقعية تقديرات الموازنة، كما تفيد في تقدير نسبة المتوقع تنفيذه من قانون الموازنة العامة. ومن هذه المؤشرات يمكن دراسة الموازنة العامة ومعرفة مدى ارتباطها بخطة التنمية ومدى واقعية تقديراتها ثم تحديد نسبة التنفيذ المتوقعة منها، كما يمكن منها تقدير الموازنة العامة للسنوات القادمة وذلك اعتمادا على نسب النمو فيها، وهذا ما يتم بيانه في المبحث السادس.

هذا، وتجدر الإشارة إلى أن المبحثين الأول والثاني يشكلان الإطار النظري للبحث.

فترة الدراسة



انحصرت فترة الدراسة التي شملها البحث بأحد عشر عاما، وهي الأعوام 1990-2000، وذلك لسببين: الأول: هو أن تصنيف الموازنات للأعوام قبل عام 1990 يختلف إلى حد ما عن التصنيف المتبع في الأعوام التي بعده، والثاني: أنه اختلفت بشكل مؤثر أرقام الموازنات بل عام 1990 عن تلك التي بعده، بسبب التغيير الجوهري في سعر صرف الدينار الأردني بالنسبة للدولار الأمريكي، في العام 1989، الأمر الذي قد يؤثر على نتائج التحليل.

أبعاد البحث ومحدداته

يقتصر التحليل الذي يتناوله هذا البحث على الأمور الآتية:

1- إنشاء مؤشرات محاسبية مشتقة من قاعدة يتم تكوينها من أرقام الموازنة العامة نفسها، وليس من أية أرقام خارجة عن الموازنة، بمعنى أنه لن يتم تناول مؤشرات الاقتصاد الكلي أو مؤشرات المالية العامة، نظرا لارتباط تلك المؤشرات بالخطط التنموية العامة والتي يفترض أن يتم تضمينها في خطط التنمية الخمسية (الخطط متوسطة الأجل)، وليس ضمن الخطة السنوية للحكومة والمتمثلة في الموازنة العامة.

2- إن المؤشرات التي سيتم تناولها في هذا البحث تعبر عن الأداء المالي الحكومي ككل، ولا تعبر عن أداء الوحدات الحكومية بشكل منفرد، وذلك أن تحليل الأداء المالي لكل وحدة حكومية، يتطلب إنشاء مؤشرات مالية خاصة بأداء تلك الوحدة.

3- إن التحليل الذي يقدمه البحث يقتصر على الموازنة العامة الأردنية للسنوات الماضية، موضع هذه الدراسة، وعلى الموازنات المستقبلية التي تعتمد نفس أسلوب الإعداد، والمقصود به هنا أسلوب موازنة البنود أو الأسلوب التقليدي لإعداد الموازنة، وبالتالي سوف لن تكون مؤشرات هذه الدراسة هي نفسها في حالة تم تطبيق أسلوب موازنة البرامج والأداء([6]). إن المصطلحات المستخدمة في قانون الموازنة العامة خصوصا والمحاسبة الحكومية عموما هي التي سيلتزم بها البحث.

هيكل البحث

يتكون البحث من ستة مباحث هي:

المبحث الأول: المفاهيم الأساسية التي تشكل الإطار النظري للبحث

المبحث الثاني: الموازنة العامة في المملكة الأردنية الهاشمية

المبحث الثالث: مؤشرات الموازنة العامة الأردنية في خطط التنمية

المبحث الرابع: المؤشرات المحاسبية في قانون الموازنة العامة الأردنية

المبحث الخامس: مؤشرات نتائج تنفيذ الموازنة العامة الأردنية

المبحث السادس: الخلاصة

المبحث الأول

المفاهيم الأساسية التي تشكل الإطار النظري للبحث

نبين فيما يأتي بعض المفاهيم التي تعتبر الإطار النظري لهذا البحث:

1- مفهوم الإدارة العامة في الأردن: 

تتكون الإدارة العامة في الأردن من الفئات الآتية([7]):

أ- السلطة المركزية أو الإدارة المركزية ممثلة في جلالة الملك ومجلس الوزراء ورئاسة الوزراء والوزارات والدوائر المركزية المرتبطة بها.

ب- المؤسسات العامة ذات الاستقلال المالي والإداري.

ج- الإدارة المحلية وتتمثل في البلديات (وبضمنها أمانة عمان) والقرى.

2- تنظيم الشؤون المالية في الإدارة العامة الأردنية

1- فيما يتعلق بإدارة الحسابات الحكومية:

تنظم الشؤون المالية لفئات الإدارة العامة في الأردن وفقا لمايأتي:

أ- السلطة المركزية أو الإدارة المركزية: وتخضع في المقام الأول للنظام المالي رقم (3)

لسنة 1994([8])، والتعليمات المالية رقم (1) لسنة 1995([9]) الصادرة بموجب المادة

(58) من النظام المالي.

ب- المؤسسات العامة ذات الاستقلال المالي والإداري: وتخضع كل مؤسسة إلى النظام

المالي الخاص بها، والذي صدر استنادا إلى القانون الأساسي الذي أنشئت بموجبه تلك

المؤسسة وأعطيت الاستقلال المالي والإداري، وفي حالة عدم صدور نظام مالي للمؤسسة العامة المستقلة فيطبق عليها النظام المالي رقم (3) لسنة 1994 المشار إليه، وذلك استنادا إلى الفقرة (أ) من المادة (3) من النظام المالي.

ج- إدارات الحكم المحلي: وينظم شئونها كل من قانون البلديات رقم (29) لسنة 1955 وقانون إدارة القرى رقم (5) لسنة 1954 وقانون رقم (12) لسنة 1994. وترتبط سائر البلديات بوزير الشئون البلدية والقروية والبيئة، أما أمانة عمان فترتبط برئيس الوزراء([10]).

أما في مجال الرقابة المالية فإن رقابة ديوان المحاسبة تشمل الوزارات والدوائر الحكومية والمؤسسات العامة الرسمية والمجالس البلدية والقروية([11]).

3- شمولية الموازنة العامة الأردنية

تشمل الموازنة العامة في الأردن موازنات الدوائر الحكومية المركزية فقط، بمعنى أنه لا يدخل ضمن الموازنة العامة موازنات المؤسسات العامة المستقلة أو موازنات إدارات الحكم المحلي، وبذلك فإن هذا البحث سيقتصر على تناول الموازنة العامة بهذا المفهوم. إن عدم دخول موازنات المؤسسات العامة المستقلة ضمن الموازنة العامة يؤدي إلى عدم خضوع موازنات تلك المؤسسات إلى نفس الإجراءات والأساليب التخطيطية والرقابية التي تخضع لها الموازنة العامة، بما في ذلك مناقشات مجلس الأمة، وإن عدم الدخول هذا لم يرد صراحة في أي نص ضمن التشريعات المالية، ونرى أن تبرير عدم دخولها ضمن الموازنة العامة هو أنها – أي المؤسسات – مستقلة ماليا وإداريا، ونفسر هذا الاستقلال على هذا الأساس، مشيرين في هذا المجال إلى أن الأمم المتحدة كانت وضعت معيارا لدخول موازنة المؤسسات العامة الحكومية ضمن الموازنة العامة الحكومية استند إلى الآتي([12]):

أ- فيما إذا كانت المؤسسة العامة تؤدي وظيفة كان على الحكومة القيام بها.

ب- فيما اذا كان أكثر من نصف نفقات المؤسسة العامة يمول من الحكومة وبشكل مستمر ودائم.

لم يؤخذ في الأردن بأي من هذين المعيارين، حيث نجد أن الحكومة المركزية تدعم موازنات بعض المؤسسات المستقلة بنسبة 100%، ولا تدخل موازنات تلك المؤسسات ضمن الموازنة العامة([13]).

4- مفهوم الموازنة العامة وأثرها التنموي

تطور مفهوم الموازنة العامة خلال العقود الخمسة الأخيرة، وذلك تبعا للتطور الذي شهدته الدول، وللدور الإقتصادي الكبير الذي تؤديه تلك الدول، فأضحت الموازنة انعكاسا للبرنامج الذي ستنتهجه الحكومة خلال السنة القادمة، وبذلك جاء تطور مفهوم الموازنة العامة ليتلاءم مع الفكر الاقتصادي الذي يفسر ويبرر التدخل الحكومي.

فالفكر الاقتصادي الكلاسيكي يبنى على مبدأ عدم تدخل الدولة في الأنظمة الاقتصادية والاجتماعية للمجتمع، والموازنة وفقا لذلك كانت لا تتعدى كونها تقديرات لبنود الإنفاق الحكومي على الوظائف السيادية، ولبنود الإيرادات التي تغطي ذلك الإنفاق الحكومي.

أما الفكر الاقتصادي الحديث (الكنزي) فيدعو إلى تدخل الدولة من أجل تحقيق أهداف اقتصادية واجتماعية وغيرها، وانعكس التطور تلقائيا على مفهوم الموازنة ودورها، حيث أصبحت الموازنة العامة تمثل "خطة مالية سنوية تصدرها السلطة التشريعية بقانون يفوض السلطة التنفيذية مسبقا بالإنفاق وفق أحكامها ويلزمها بتحصيل الإيرادات ضمن الأحكام والأساليب المبينة فيه، وذلك سعيا لتحقيق اهداف الدولة الاقتصادية والاجتماعية"([14]).

الأصل أن تكون الموازنة انعكاسا للخطط التنموية، بمعنى أن تمثل الموازنة الجزء السنوي من خطة التنمية الخمسية، وبذلك يستوجب هذا الأمر أن ترصد المخصصات في الموازنة بما ينسجم مع التوجهات التنموية للدولة، وتلجأ الدولة عن طريق الموازنة إلى الإنفاق على قطاعات أو مشاريع تمليها المصلحة العليا، وإدارة الاقتصاد بإعادة توزيع للدخل القومي وتحفيز وتمويل الأنشطة الاقتصادية والاجتماعية المختلفة، فالإنفاق الحكومي وسيلة هامة لتحريك الطلب الفعال الذي يؤدي إلى إنعاش الاقتصاد ورفاه المجتمع.

ومن المعروف أن أية دولة تعاني موازنتها من مشاكل اجتماعية، فالبطالة الناشئة عن شحة فرص العمل، لها آثار اجتماعية خطيرة، كما أن تخفيض الإنفاق على التربية والتعليم، والتعليم العالي والصحة والرعاية الصحية، تؤدي إلى التخلف والارتباك الاجتماعي، وقد ينشأ عن انخفاض الإنفاق الحكومي ما يسمى بظاهرة الفساد الإداري في القطاعات الخدمية، التأخر العلمي والثقافي وتردي الرعاية الاجتماعية وغيرها([15])، ومن جانب آخر فإن ازدياد إنفاق الدولة الاستثماري والاستهلاكي عن طريق الموازنة، يقتضي بالضرورة الاهتمام بتخطيط اتجاهات الموازنة للاستفادة من إنفاقها لتحقيق مستوى أفضل للنمو المطلوب([16]).

تقدم الموازنة العامة خدمة للسياسة الاقتصادية والاجتماعية من حيث إنها([17]) تبين اتجاه الاقتصاد، وكيفية استفادته من موارده، وتحدد مستوى التنمية واتجاهها، وتساعد على تحقيق التوازن في الاقتصاد، وهي وسيلة لضمان تحقيق عدالة في العبء الضريبي، ووسيلة للموازنة بين المعونات الخارجية والاقتراض الخارجي وأولويات الخطط التنموية، ووسيلة لتوزيع الثروات وتحقيق المساواة.

تواجه الدول النامية في سبيل تحقيق أهدافها بواسطة الموازنة عوائق عديدة أهمها([18]) قلة الموارد المالية المتاحة، وقلة القوى البشرية وضعف تأهيلها العلمي والفني، وقلة البيانات والمعلومات المفيدة، وضعف المقدرة على الإحاطة بالظروف غير المتوقعة، وعدم وجود استقرار سياسي، والخوف من حصول ظروف طارئة أو مستعجلة، واستمرار تغيير أولويات الإنفاق بسبب عوامل اقتصادية واجتماعية وسياسية متغيرة دائما.

في الأردن، يمكن القول أن للموازنة العامة دورا فاعلا، وذلك أن النشاط الحكومي يتنوع ليشمل مجالات عديدة اقتصادية واجتماعية وخدمية أخرى، رغم عدم شمولية الموازنة العامة الأردنية لموازنات المؤسسات الحكومية المستقلة ماليا واداريا.

المبحث الثاني

الموازنة العامة في المملكة الأردنية الهاشمية

· عرف الأردن الموازنة العامة منذ العام المالي 1924/1925 في أثناء الانتداب البريطاني، وامتازت حينها بالبساطة في الشكل والحجم والتبويب، ولم تكن تشمل كل مرافق الدولة، لأن بعض الخدمات كانت تمول كليا أو جزئيا من خارج الموازنة([19])، واتصف إعداد الموازنة للمدة قبل عام 1962 بالعشوائية، حيث أن الارتجال كان في الغالب هو المحور الذي كانت تدور حوله السياسة المالية في المملكة([20])، كما اتصف بزيادة الموازنات الإضافية (الملحقة) خلال السنة، ومن أمثلة ذلك انه بلغ عدد ملاحق الموازنة في السنة المالية 1949/1950 ستة ملاحق، وزادت جملة المخصصات الإضافية فيها على 200% من الموازنة الأصلية، وفي السنة المالية 1950/1951 ثمانية ملاحق زادت جملة المخصصات الإضافية فيها على 165% من الموازنة الأصلية وكان يتم الإنفاق على وجوه ليس لها مخصصات في الموازنة وتقيد على السلف([21]). وقد صدر قانون تنظيم الميزانية (الموازنة) العامة رقم (39) لسنة 1962، وقد تم بموجبه تأسيس دائرة الموازنة العامة، وتأسيس مجلس استشاري للموازنة، وشهدت الموازنة منذ ذلك الحين تطورا على شكل إضافات أملتها الحاجة التي تنشأ من واقع التطبيق العملي للموازنة ومن مظاهرها:

· تغيير تاريخ ابتداء السنة المالية وانتهائها لتتفق مع السنة الميلادية، وذلك استجابة لبرنامج التنمية الاقتصادية([22]).

· ظهور توجه صريح نحو الخروج عن أساس توازن الموازنة([23]).

· تصنيف فصول النفقات على أسس الخدمات بما يتفق وخطط التنمية.

· دمج النفقات المتكررة والرأسمالية للدائرة([24]) الواحدة ضمن فصل واحد بدلا من عد كل منها فصلا مستقلا.

· إظهار بيانات مقارنة في قانون الموازنة العامة، لتشمل تقديرات السنة المالية القادمة، والأرقام الفعلية للسنة الماضية، فضلا عن تقديرات معدلة للسنة التي يجري تنفيذها.

· تضمين قانون الموازنة السنوي خطاب الموازنة، الذي يقدمه وزير المالية أمام مجلس النواب، ويبين فيه أهم المؤشرات الاقتصادية والاجتماعية والسياسية المتبعة في إعداد قانون الموازنة.

· اشتمال قانون الموازنة على جداول الإيرادات والنفقات ومصادر التمويل خلال عشر سنوات.

· توزيع الموازنة الرأسمالية على المحافظات في المملكة.

· محاولة ربط التخصيصات بالبرامج (على الرغم من تحفظنا على هذا الأسلوب الذي تسميه دائرة الموازنة العامة موازنة البرامج والأداء وهو في حقيقته يبتعد عن هذا المفهوم).

تطور إعداد الموازنة العامة في الأردن بشكل ملموس، ابتداء من العام 1962، حينما أنشئت دائرة الموازنةالعامة ومجلس الموازنة الاستشاري، وقد جاء التطوير استجابة لمقتضيات التخطيط التنموي.

المبحث الثالث

مؤشرات الموازنة العامة الأردنية في خطط التنمية

دخل الأردن مرحلة التخطيط منذ الخمسينات([25])، ثم توالت الخطط متوسطة الأجل مثل خطة السنوات الخمس (1963 – 1976) التي عدلت لتصبح (1964-1970) ثم الخطة الثلاثية 1973-1975، وبعدها استمرت الخطط الخمسية، كان آخرها خطة التنمية الاقتصادية والاجتماعية للأعوام 1999-2003، ونبين فيما يأتي المؤشرات ذات العلاقة بعناصر الموازنة (الإيرادات والنفقات والعجز في الموازنة) في الخطتين التنمويتين الأخيرتين:

أ‌- مؤشرات الموازنة العامة في الخطة الاقتصادية والاجتماعية 1993-1997([26])

لم تشتمل هذه الخطة على تفاصيل بالبرامج والمشاريع التنموية، بل جاءت أقرب ما تكون إلى الحزم المتكاملة من السياسات الاقتصادية والاجتماعية، وجاءت خالية من بيانات تساعد معدي الموازنة على وضع تقديراتهم، وبالتالي فهي لم تساعد السلطة التنفيذية في إعداد الموازنة، ولم تساعد السلطة التشريعية في الحكم على توجيه التخصيصات نحو السياسة التنموية المطلوبة، وقد أشارت الخطة نفسها إلى النمو الاقتصادي باعتباره نتيجة طبيعية لنجاح السياسات الاقتصادية والاجتماعية وليس الهدف المباشر للخطة([27]).

ورد في الخطة أرقام مقدرة للموازنة العامة طيلة الفترة، ومنها تم تحديد مؤشرات واتجاهات تقديرات عناصر الموازنة العامة كما وردت في تلك الخطة. ويتبين ذلك في الجدول الملحق رقم (أ).

النفقات: تنمو النفقات الإجمالية في الموازنة العامة كما وردت الخطة بنسبة سنوية تبلغ 7,6%، وتنمو النفقات الجارية بنسبة سنوية تبلغ 6,1%، في حين أن النفقات الرأسمالية تنمو بمعدل 13,1% سنويا، وتشكل النفقات الجارية في المتوسط نسبة 78,4% منها، في حين أن النفقات الرأسمالية تشكل نسبة 21,7% في المتوسط، ولا يشكل صافي الإقراض أية نسبة في الخطة.

الإيرادات: تشكل الإيرادات 97,7% من الموازنة، وتتشكل الإيرادات وفق الخطة من الإيرادات المحلية، ومن المساعدات الخارجية، ومن العجز في الموازنة بعد المساعدات، وتنمو الإيرادات الإجمالية بمعدل سنوي يبلغ 7,8%، في حين تبلغ نسبة نمو الموازنة العامة 7,6% سنويا، ونبين فيما يأتي، مؤشرات مكونات الإيرادات:

· الإيرادات المحلية: وتشكل الإيرادات المحلية نسبته 87,1% من إجمالي الموازنة، وتعادل 89,1% من الإيرادات الإجمالية([28])، وأعلى نسبة تضمنتها الخطة كانت 93,3%، وأدنى نسبة كانت 80,9%، ويصعد منحنى الإيرادات المحلية سنويا بنسبة 9,9%.

· المساعدات الخارجية: وتشكل نسبة 10,6% من متوسط إجمالي الموازنة للفترة، أي 10,9% من إجمالي الإيرادات في المتوسط، ويتناقص منحنى المساعدات الخارجية وفق الخطة بمعدل سنوي يبلغ 4,2%.

· عجز الموازنة: إن العجز المقصود في هذا البحث هو ما يطلق عليه في خطة التنمية (العجز/الوفر بعد المساعدات) بمعنى أنه الرقم النهائي الذي يمثل زيادة النفقات على الإيرادات في الموازنة، والذي لا يمكن تغطيته من مصادر الموازنة الداخلية أو الخارجية سواء كانت منحا أو مساعدات، في المدى المنظور إلا من خلال الاقتراض. ويشكل عجز الموازنة بعد المساعدات نسبة 2,4% من متوسط الموازنات المقدرة للفترة، وتعادل 2,5% من إجمالي الإيرادات([29])، وقد قدرت الخطة أن إجمالي العجز طيلة سنوات الخطة يبلغ 235,8 مليون دينار، كما أن منحنى عجز الموازنة يتناقص سنويا بنسبة قدرها 65,5%.

ب‌- مؤشرات الموازنة العامة في خطة التنمية الاقتصادية والاجتماعية للأعوام 1999-2003([30]) وهي الخطة الحالية التي منها نلاحظ الأمور الآتية:

1. صدرت هذه الخطة بعد أن أقرها مجلس الوزراء بتاريخ 20/11/1999([31])، ويعني ذلك أنها صدرت بعد انقضاء عامين من عمرها، وذلك لأن موازنة عام 1999 كانت قد نفذت وانتهت من إعداد موازنة 2000، وبذلك يمكننا القول بانعدام إمكانية ربط توجهات هذه الخطة مع التوجهات التي يتضمنها قانون الموازنة العامة، إذ كيف يكون للموازنة ارتباط مع هذه الخطة التي صدرت بعد أن مضى من عمرها عامان؟، وإذا لم تكن الخطة تستهدف الموازنة العامة آلية لها – ولو جزئية – لتنفيذ توجهاتها فأين ستتجه؟، بمعنى هل سيتم تنفيذ الخطة الخمسية خارج الموازنة؟، وإذا كان الأمر كذلك، فأين هو الدور التنموي للموازنة الأردنية إذن؟. ومهما كانت أسباب ومبررات التأخير في إصدار الخطة، نرى أنه كان يجب إعادة النظر فيها لتعكس المتغيرات المستجدة، ثم تغيير فترتها لتمتد لخمسة أعوام تأتي بعد إقرار الخطة نهائيا، بمعنى أنه كان يجب ان تكون الخطة للسنوات 2001 – 2005، على أقرب تقدير، من اجل تمكين الدوائر الحكومية المعنية من ترجمتها في مشاريع موازناتها لتلك السنوات.

2. اختلف تقسيم القطاعات في هذه الخطة عن الخطة التي سبقتها، وكما يبين ذلك الجدول رقم (1)، وهو أمر يجعل من الصعب إجراء دراسة محاسبية حول استمرارية النظرة التنموية القطاعية التي وردت في الخطتين، باعتبار أن الخطة الأخيرة مكملة ومصححة لما ورد في سابقتها، وهي حالة تدلل على انعدام الثبات في التقسيم القطاعي في التخطيط التنموي.

الجدول (1)

القطاعات التنموية كما هي في خطط التنمية



خطة التنمية 1993 - 1997

خطة التنمية 1999 – 2003

حزمة القطاعات الاجتماعية:

وتشمل: قطاع التربية والتعليم، قطاع التعليم العالي، قطاع الصحة، قطاع الشباب، قطاع الثقافة، قطاع التنمية الاجتماعية، قطاع الإسكان، قطاع التدريب والتأهيل والتعليم المهني، قطاع الأوقاف والشؤون الإسلامية.

حزمة القطاعات الاستثمارية:

وتشمل: القطاع الزراعي، القطاع الصناعي، قطاع التعدين، قطاع التجارة، قطاع السياحة.

حزمة قطاعات البنية التحتية:

وتشمل: قطاع الطاقة والثروة المعدنية، قطاع المياه والري، قطاع البريد والاتصالات، قطاع الإنشاءات، قطاع النقل.

القطاعات الشمولية:

وتشمل: الإدارة العامة، العلوم والتكنولوجيا، البيئة.















القطاعات الإنتاجية:

وتشمل: السياحة، الصناعة والتعدين، الطاقة والكهرباء، الإنشاءات، المياه والري، الزراعة.

القطاعات الخدمية:

وتشمل: الاتصالات، البريد، النقل.

قطاعات التنمية الإدارية والعلمية:

وتشمل: الإدارة العامة، التربية والتعليم والتدريب، العلوم والتكنولوجيا، المعلوماتية.

القطاعات الاجتماعية:

وتشمل: الصحة، التنمية البشرية، التنمية الاجتماعية، الأوقاف الإسلامية، الثقافة، الشباب والرياضة.


المصدر: إعداد الباحث

3. إن تحليل تقديرات عناصر الموازنة العامة كما وردت في خطة التنمية 1999 – 2003 تبين الآتي([32]):

النفقات: تنمو النفقات الكلية في الموازنة العامة كما وردت الخطة بنسبة سنوية تبلغ 1,2%، وتنمو النفقات الجارية بمعدل سنوي يبلغ 1,1%، في حين أن النفقات الرأسمالية تنمو بمعدل 3,8% سنويا، كما أن الخطة طموحة في تقليل صافي الإقراض حيث يتناقص بمعدل سنوي يبلغ 14,9%، وبذلك يمكننا القول أن الخطة تهدف إلى تغطية نمو النفقات الرأسمالية من تراجع صافي الإقراض، وليس على حساب النفقات الجارية، وتشكل النفقات الجارية في المتوسط نسبة 81,8% من الموازنة، في حين أن النفقات الرأسمالية تشكل نسبة 16,7% في المتوسط، ويشكل صافي الإقراض 1,5%.

الإيرادات: تشكل الإيرادات وفق هذه الخطة نسبة متوسطة قدرها 94,3% من الموازنة، وتتكون من الإيرادات المحلية وتشكل 86,0% من الموازنة، ومن المساعدات الخارجية وتشكل 8,3% من الموازنة، في حين يمثل متوسط العجز في الخطة نسبة 5,7% من الموازنة، ويبلغ متوسط النمو السنوي لإجمالي الإيرادات في الخطة 5,6%، في حين يبلغ متوسط النمو السنوي للموازنة في الخطة 1,2%.

الإيرادات المحلية: وفقا للخطة، تشكل الإيرادات المحلية 91,2% من الإيرادات في المتوسط([33])، وأعلى نسبة تضمنتها الخطة كانت 92,7%، وأدنى نسبة 88,0%، وتبلغ نسبة النمو السنوي فيها من 6,8%.

المساعدات الخارجية: وتشكل نسبة 8,8% من إجمالي الإيرادات المقدرة([34])، ويتناقص منحنى المساعدات الخارجية حسب الخطة بمعدل تذبذب في تقدير هذه المساعدات أثناء الخطة، مما قد يعني وجود حالة من عدم التأكد في تقدير المساعدات الخارجية.

عجز الموازنة: يشكل عجز الموازنة بعد المساعدات نسبة 6,1% من إجمالي الإيرادات([35])، وقد قدرت الخطة أن إجمالي العجز طيلة سنوات الخطة يبلغ 721 مليون دينار، كما أن منحنى عجز الموازنة يتناقص سنويا بنسبة قدرها 19,7%.

إن التحليل السابق لتقديرات الموازنة العامة في خطط التنمية والمؤشرات المحاسبية التي تم التوصل إليها، تفيد في معرفة الاتجاه التنموي الذي يجب أن تلتزم به الموازنة العامة قبل إعدادها، وذلك أن الموازنة السنوية ما هي في الواقع إلا الجزء السنوي من خطة التنمية، وبالتالي يجب أن يتم إعدادها بما يتفق مع خطة التنمية، هذا مع العلم بعدم ثبات التخطيط التنموي في تقسيمه للقطاعات التنموية.


المبحث الرابع

المؤشرات المحاسبية في قانون الموازنة العامة الأدرنية

نبين فيما يأتي أهم المؤشرات التي يتضمنها قانون الموازنة العامة السنوي، من خلال دراسة مقارنة لتوجهات الموازنة العامة لأحد عشر عاما هي 1990 – 2000([36])، وسنتناول تقسيم تخصيصاتها بين القطاعات أو الخدمات من جهة (ويقصد بها مؤشرات النفقات)، وبين مصادر الأموال من جهة أخرى (ويقصد بها مؤشرات الإيرادات)، مدركين القصور الذي يحكم الموازنةبسبب عدم شمولية الموازنة العامة لموازنات المؤسسات العامة المستقلة وإدارات الحكم المحلي، كما سبق بيانه في المبحث الأول.

يتم إعداد الموازنة العامة في الأردن في ظل ظروف اقتصادية واجتماعية متشابكة؛ منها محدودية الموارد المالية والمادية، والعجز المالي المستمر، وتغلغل النشاط الحكومي في قطاعات الاقتصاد، وتزايد الإنفاق الحكومي، وتزايد معدل البطالة، وتزايد الاعتماد على المعونات الخارجية، والحاجة المتزايدة إلى الإقتراض وإلى جدولة الديون، وتزايد احتياجات المجتمع للإنفاق الحكومي، والقدرة المحدودة على تحمل مزيد من الضرائب، وعدم وجود استقرار سياسي كامل في المنطقة كلها، ونمو سكاني متزايد، وهجرات بشرية غير مخطط لها، وارتفاع نسبة خدمة الدين إلى إجمالي الموازنة العامة، وغير ذلك([37]). الأصل أن يتم إعداد الموازنة العامة للدولة بشقيها النفقات والإيرادات بحيث تخدم التوجهات التنموية المرغوبة، وتكون خدمة التوجهات التنموية عن طريق النفقات، بحيث أن إنفاق الدولة على قطاعات معينة تشكل الذراع التدخلي المباشر للدولة من اجل تنمية ذلك القطاع، في حين تستخدم الدولة جانب الإيرادات لخدمة الأهداف التنموية أيضا، وذلك عن طريق الدعم، أو الحماية أو الإعفاء الجمركي والضريبي للفئات أو السلع والخدمات أو الأقاليم المستهدفة، وعليه فإن الأهداف التنموية للدولة تتحقق عن طريقي النفقات الحكومية والإيرادات الحكومية.

أولا: النفقات([38])

خلال فترة الدراسة، يبلغ متوسط النمو في النفقات الحكومية المقدرة 9,3%، بمعنى أن حجم الموازنة العامة الأردنية يتضاعف كل أحد عشر عاما تقريبا، وذلك في حالة استمرار معدل نموها على حاله، وسيأخذ تحليل النفقات الحكومية اتجاهين كما يأتي:

1. تقسيم النفقات حسب نوع النفقة

وتقسم إلى نفقات جارية ونفقات رأسمالية، ويبلغ متوسط حصة النفقات الجارية للفترة 76,7% من الموازنة، على أن أعلى نسبة كانت 80,3%، وأدنى نسبة 73,5%، وتنمو النفقات الجارية بمعدل 9,9% سنويا. أما النفقات الرأسمالية فيبلغ متوسط حصتها 23,3% من الموازنة، وأعلى نسبة بلغتها 26,5%، وأدنى نسبة كانت 19,7%، وتنمو النفقات الرأسمالية بمعدل 7,1% سنويا.

2. تقسيم النفقات حسب القطاعات أو الخدمات

قسمت الدوائر الحكومية في قانون الموازنة العامة إلى فئات ثمان، تمثل القطاعات أو الخدمات التي يركز عليها جانب الإنفاق في الموازنة العامة، وهذه القطاعات هي: خدمات الإدارة العامة، وخدمات الدفاع والأمن والنظام الداخلي، وخدمات الشؤون الدولية، وخدمات الإدارة المالية، وخدمات التنمية الإقتصادية، والخدمات الاجتماعية، والخدمات الثقافية والاجتماعية، وخدمات الاتصالات والنقل. إن تقسيم القطاعات في قانون الموازنة العامة لا يتفق مع تقسيمها في كل من خطتي التنمية المشار إليهما فيما سبق، وبذلك نجد اختلافا في النظرة التنموية وفق قانون الموازنة العامة عن تلك في خطط التنمية، ومن تتبع اتجاهات إعداد الموازنة العامة وفق القطاعات أو الخدمات الثمانية نستنتج المؤشرات الآتية([39]):

‌أ- خدمات الإدارة المالية

بلغ متوسط حصة هذا القطاع للفترة 37,2% من إجمالي النفقات المقدرة، كما بلغ أدنى حد لهذا القطاع 32,2%، وأعلى حد 41,0%، ويلاحظ أن نصيب هذا القطاع بدأ بالتزايد في الأعوام الستة الأخيرة. يمثل هذا القطاع بشكل أساسي نفقات وزارة المالية والدوائر التابعة لها، إضافة إلى فوائد القروض المحلية والأجنبية، والدعم والمعونة والمساهمات التي تقدمها الحكومة للجهات التي تقع موازناتها خارج قانون الموازنة العامة.

إن تصاعد اتجاه هذا القطاع تمثل تزايد حصته من الموازنة العامة ويعني ذلك تقليل الأثر التنموي المباشر لها، وذلك أن جزءا غير يسير منها يذهب على شكل دعم ومعونة ومساهمات في موازنات المؤسسات الحكومية المستقلة، التي لاتدخل موازناتها في قانون الموازنة العامة.

‌ب- خدمات الدفاع والأمن والنظام الداخلي

بلغ متوسط حصة هذا القطاع للفترة 25,4% من الموازنة، وكان أدنى حد بلغه هذا القطاع 23,8% وأعلى حد 27,4% من الموازنة المقدرة، ويمكن القول بشكل عام أن هذا القطاع يمتاز بالثبات النسبي خلال الفترة، وذلك لعدم حدوث تقلبات حادة في اتجاه منحنى هذا القطاع، ولعل ما يبرر الزيادة الطفيفة على حصة القطاع هو عوامل النمو المعتاد.

‌ج- الخدمات الاجتماعية

يبلغ متوسط حصة القطاع من الموازنة العامة للفترة 16,5%، وكان أدنى حد له 13,0%، وأعلى حد 17,9%، ولا نستطيع القول بوجود توجه تنموي مقصود في هذا القطاع طيلة فترة الدراسة، وذلك لأن اتجاه منحنى القطاع يمتاز بعدم الثبات.

‌د- خدمات التنمية الاقتصادية

امتازت حصة القطاع بالتذبذب الملموس خلال الفترة، فقد كان أدنى حد له 12,2%، وأعلى حد 18,2%، وقد بلغ متوسط حصة القطاع 15% من الموازنة العامة، ومما يلفت النظر أن حصة القطاع من الموازنة للأعوام الثلاثة الأخيرة كانت اقل من متوسط فترة الدراسة البالغة 15%، مما يبين بوضوح تراجع حصة التنمية الاقتصادية في الموازنة، في الفترة الأخيرة.

‌ه- قطاعات الخدمات الأخرى

بلغ متوسط حصة القطاعات الأربعة الأخرى مجتمعة 5,9% من الموازنة المقدرة، وكانت أقل حصة لها 4,0%، وأعلى حصة 6,9% من الموازنة .إن الثبات النسبي لحصة هذه القطاعات خلال فترة الدراسة، تدعم الرأي القائل أن زيادة حصة الإدارة المالية في الموازنة العامة هي على حساب الجوانب التنموية الاقتصادية والاجتماعية حصرا.

ثانيا: الإيرادات([40])

تشكل الإيرادات العامة 92,8% من إجمالي الموازنة، وتتكون مصادر الإيرادات العامة التي تساهم في تغذية الموازنة العامة من الإيرادات المحلية، والمنح المالية والفنية، ومن أقساط القروض المستردة، وتنمو الإيرادات العامة خلال فترة الدراسة بمعدل سنوي يبلغ 11,7%، وتنمو الموازنة الكلية بمعدل سنوي يبلغ 9,3%، وبذلك نجد ان معدل نمو الايرادات المقدرة يزيد عن معدل نمو الموازنة العامة الكلية؛ مما يقلل العجز المقدر في الموازنة. ومن تحليل هذه المصادر نستنتج المؤشرات الآتية:

1. الإيرادات المحلية

وتشكل المصدر الأساسي للموازنة العامة، ولا يأخذ منحنى الإيرادات المحلية اتجاها معينا، إذ يتذبذب هذا الاتجاه عبر الفترة، وذلك على الرغم من أن متوسط النمو السنوي في الايرادات المحلية المقدرة يبلغ 14,1%، وقد بلغ متوسط تغطيتها 84,5% من الإيرادات، وتعادل 78,4% من الموازنة الكلية للفترة بكاملها.

2. المنح المالية والفنية

يبلغ متوسط مساهمة هذا المصدر في الموازنة العامة خلال فترة الدراسة 12,3% من إجمالي الايرادات، وتعادل 11,3% من الموازنة، ويبلغ معدل النمو السنوي للمنح المالية والفنية 6,0%، ويلاحظ أن حصة هذا المصدر خلال الأعوام الخمسة الأخيرة كانت أقل منها في الأعوام التي قبلها، وبذلك قد لا نستطيع توقع حدوث زيادة في هذا المصدر مستقبلا.

3. أقساط القروض المستردة

انخفض اتجاه منحنى هذا المصدر خلال الأعوام الثلاثة الأخيرة، وكان متوسط حصته من الموازنة للفترة 3%، وتعادل 3,2% من الإيرادات،وتبلغ نسبة نمو هذا المصدر خلال فترة الدراسة (-3,3%)، وتدل هذه النسبة على التناقص المتوقع في مساهمة هذا المصدر مستقبلا.

4. عجز الموازنة

يمثل العجز في الموازنة المذكورة أعلاه على تغطية الإنفاق الحكومي، وتبعا لذلك نجد تذبذبا شديدا في نسبة العجز المسجلة في الموازنات التي نحن بصدد دراستها، وقد أعدت موازنة العام 1994 (من أصل أحد عشر عاما شملتها الدراسة) بفائض بلغت نسبته 0,4% من الموازنة. كما أعدت موازنة العام 1996 على أساس عدم وجود عجز أو وفر في الموازنة، أما موازنات الأعوام التسعة الباقية من فترة الدراسة فقد أعدت بعجز، كان حده الأدنى عام 1998 بنسبة 1,9% من الموازنة، وحده الأعلى عام 1991 بنسبة 18,6% من الموازنة، ومع كل ذلك يبلغ متوسط العجز السنوي 7,8% من الإيرادات، وتعادل 7,2% من الموازنة وهذه النسبة تعادل 119 مليون دينار، وهو العجز السنوي في الموازنة، ويتناقص منحنى العجز خلال الفترة بنسبة 2,3% سنويا. إن ما يمكن ملاحظته في هذا المبحث، هو أن نمو الإيرادات المحلية المقدرة يتزايد مقابل التناقص في نمو عجز الموازنة المقدر، على الرغم من بقاء حجم الإيرادات الكلية أقل من حجم الموازنة العامة.

المبحث الخامس

مؤشرات نتائج تنفيذ الموازنة العامة الأردنية

إن بحث نتائج تنفيذ الموازنة يقدم مؤشرات تفيد في الحكم على واقعية تقدير جانبي الموازنة المتمثلة في نفقاتها وإيراداتها عند إعدادها، كما تفيد في نفس الوقت، في الحكم على كفاءة التنفيذ ذاتها، إذا ما قورنت تلك النتائج مع التقديرات، إذ إن مجرد إقرار الموازنة العامة كخطة، لا يعني بالضرورة تحقق الأبعاد التنموية منها، ونبين فيما يلي المؤشرات المحاسبية لنتائج تنفيذ الموازنة من واقع الحسابات الختامية الحكومية([41])، بشقيها: النفقات والإيرادات.

أولا: النفقات([42])

يبلغ متوسط تحقق النفقات الإجمالية خلال الفترة 94% من النفقات المقدرة، وبلغت أعلى نسبة خلال فترة الدراسة 97,8%، مما يعني تحقق وفر يبلغ في المتوسط 6% من الموازنة سنويا، وبحد أدنى للوفر يبلغ 2,2%،ويبتعد منحنى النفقات الفعلية عن منحنى النفقات التقديرية في العامين الأخيرين كمؤشر على ضبط الإنفاق أو المبالغة في التقدير أو كليهما معا. تنمو النفقات الاجمالية الفعلية بمتوسط سنوي يبلغ 8,3%([43])، ويعني ذلك أن حجم الموازنة (جانب النفقات) يتضاعف كل اثني عشر عاما تقريبا، وذلك بافتراض استمرار معدل النمو السنوي للنفقات الفعلية أقل من متوسط النمو السنوي للنفقات المقدرة بنسبة 1,0%، وفيما يأتي تحليل النفقات الحكومية الفعلية:

1. تقسيم النفقات حسب نوع النفقة([44])

وهي النفقات الجارية والنفقات الرأسمالية، ونبين فيما يأتي تنفيذ قانون الموازنة العامة الأردنية.

أ‌. النفقات الجارية

بلغ متوسط حصة النفقات الجارية الفعلية من الموازنة خلال فترة الدراسة 79,3% من الموازنة الفعلية، وهي نسبة تزيد عن المقدرة بواقع 2,6% من الموازنة، ويعني ذلك زيادة حصة النفقات الجارية في الموازنة على حساب النفقات الرأسمالية.

تنمو النفقات الجارية الفعلية سنويا بمعدل 8,6%، وبذلك نجد أن نسبة نمو النفقات الجارية المقدرة تزيد على نسبة نمو النفقات الجارية الفعلية بمقدار 1،3% من المقدرة.

من جهة أخرى كانت أعلى نسبة تحققت فيها النفقات الجارية خلال الفترة 99,4% من المقدرة، وأدنى نسبة 92,1% من المقدرة، وكان متوسط نسبة التحقق 97,1%، ويعني ذلك أن الوفر المتوقع تحقيقه سنويا في النفقات الجارية سيبلغ في المتوسط 2,9%، في حين أن الحد الأدنى للوفر المتوقع تحقيقه سنويا سيكون 0,6% من النفقات الجارية المقدرة، علما بأن منحنى النفقات الفعلية يبتعد في العامين الأخيرين بشكل واضح عن منحنى النفقات المقدرة، ويعني ذلك تحقق وفر في هذا الجانب.

ب‌. النفقات الرأسمالية

بلغ متوسط حصة النفقات الرأسمالية الفعلية من الموازنة خلال فترة الدراسة 20,7%، وهي نسبة تقل عن المقدرة بواقع 2,6% من الموازنة، وكما سبق وبينا فإن نقص حصة النفقات الرأسمالية في الموازنة هو لحساب النفقات الجارية.

تنمو النفقات الرأسمالية الفعلية سنويا بنسبة 6,9%، ويعني ذلك فجوة الوفر الناتجة بين المنفذ والفعلي، كما قد يعني عدم مقدرة الدوائر الحكومية على تنفيذ الخطة الرأسمالية للموازنة، وقد بلغت نسبة متوسط التنفيذ للفترة 83,6% من المقدر، وكانت أعلى نسبة تنفيذ 93,2%، وادنى نسبة كانت 75,2% من المقدرة، ويعني ذلك وجود وفر تبلغ نسبته في المتوسط 16,4% من النفقات الرأسمالية المقدرة سنويا، وأن الحد الأدنى المتوقع من وفر الموازنة الرأسمالية المقدرة هو 6,8% من المقدر.

2. النفقات حسب القطاعات أو الخدمات

نستنتج المؤشرات الآتية من تتبع نتائج تنفيذ الموازنة للأعوام 1990-2000([45]):

‌أ- خدمات الإدارة المالية

بلغ متوسط الحصة الفعلية لهذا القطاع عن فترة الدراسة 37,8% من إجمالي النفقات، وبذلك يزيد الإنفاق الفعلي للقطاع بنسبة 6,% عن المقدر، ويرجع سبب ارتفاع نسبة الإنفاق الفعلي على هذا القطاع من حجم الموازنة إلى أن التنفيذ الفعلي لباقي القطاعات كان أقل من المقدر الفعلي لباقي القطاعات كان أقل من المقدر بشكل ملحوظ، علما بأن متوسط تنفيذ هذا القطاع كانت 96,6% من النفقات المقدرة للفترة، وتنمو النفقات الفعلية السنوية لهذا القطاع بنسبة 6,9%.

‌ب- خدمات الدفاع والأمن والنظام الداخلي

بلغ متوسط حصة القطاع الفعلية 27% من الموازنة المنفذة، ويعني ذلك أن تنفيذ موازنة هذا القطاع يزيد عن المخطط لها بنسبة 1,6% من الموازنة، وقد بلغ متوسط تنفيذ هذا القطاع 99,2% من الموازنة المقدرة، كما بلغ متوسط النمو السنوي الفعلي لهذا القطاع 10,4%.

‌ج- الخدمات الاجتماعية

بلغ متوسط حصة القطاع الفعلية 16,9% من الموازنة المنفذة، وبذلك يكون تنفيذ هذا القطاع أكثر من المخطط له بنسبة 4,% من الموازنة المقدرة، كما بلغ متوسط تنفيذ هذا القطاع 95,8% من الموازنة المقدرة، وتنمو النفقات الفعلية لهذا القطاع سنويا بنسبة 15,0%.

‌د- خدمات التنمية الاقتصادية

بلغ متوسط حصة القطاع الفعلية 12,8% من الموازنة الفعلية، علما بأن حصته المقدرة كانت 15% من إجمالي الموازنة، وبذلك فإن حصة هذا القطاع تتناقص بالنسبة لإجمالي الموازنة عموما، حيث كانت في الأعوام الثلاثة الأخيرة أقل من المتوسط في المخطط والمنفذ، وبلغت نسبة تنفيذ القطاع 85,2% من الموازنة المقدرة ([46])، وتنمو هذه النفقات بمعدل سنوي يبلغ 3,4%.

‌ه- قطاعات الخدمات الأخرى

بلغ متوسط حصة هذه القطاعات 5,5% من الموازنة الفعلية، وفي الأعوام الثلاثة الأخيرة كانت حصص هذه القطاعات أقل من المتوسط وفي تناقص مستمر، ويبلغ متوسط النمو السنوي لهذه القطاعات مجتمعة 4,5%.

ثانيا: الإيرادات([47])

بلغ متوسط تغطية الإيرادات الفعلية للموازنة العامة الكلية المنفذة 97,4%، وكانت أعلى نسبة تغطية 115,4% من الموازنة، وأقل نسبة تغطية كانت 83,9%، وبذلك يكون متوسط العجز السنوي المتحقق عند تنفيذ الموازنة 2,6% من الموازنة الفعلية الكلية (أي إجمالي النفقات السنوية).

أما إذا قارنا الإيرادات الفعلية بالنسبة للمقدرة، فنجد أن المتوسط السنوي لتحقق الإيرادات الكلية كان 94,0% وكانت أعلى نسبة تحقق 97,8%، وأدنى نسبة 89,1%، هذا مع العلم بأن الإيرادات الفعلية تنمو بمعدل سنوي يبلغ 8,8%.

* الإيرادات المحلية

غطت الإيرادات المحلية، فعليا، نسبة 82,2% من إجمالي الموازنة الفعلية المنفذة خلال فترة الدراسة، وكانت أعلى نسبة تحققت 99,3%، وأدنى نسبة 72,1%، ويلاحظ أن نتائج الأعوام الأربعة الأخيرة كانت أدنى من المتوسط، علما بأن الإيرادات المحلية الفعلية تنمو بنسبة سنوية تبلغ 10,0%.

كانت نسبة الإيرادات المحلية لإجمالي الإيرادات المتحققة 84,3%، وكانت أعلى نسبة 88,0%، وأدنى نسبة 74,5%، مع الإشارة أن نتائج الأعوام الأربعة الأخيرة كانت أعلى من المتوسط.

إن مقارنة الإيرادات المحلية الفعلية بالمقدرة تبين أن متوسط تحقق الإيرادات كان 98,4% من المقدرة، وكانت أعلى نسبة تحققت هي 140,5%، وأدنى نسبة هي 84,0%، مع الإشارة إلى أن نسبة التحقق للأعوام الستة الأخيرة كانت أقل من 100% من المقدرة.

* المنح المالية والفنية

بلغ المتوسط السنوي للمنح المالية والفنية المتحققة 12,4% من الموازنة الفعلية، ويعادل ذلك 12,7% من إجمالي الإيرادات الفعلية، ويتذبذب منحنى المنح بالنسبة للموازنة الفعلية ولا نستطيع توقع اتجاهه المستقبلي، رغم أن نسبة النمو السنوي له تبلغ 4,2%.

بمقارنة النتائج الفعلية بالمقدرة نستنتج أن المتوسط السنوي للمنح المتحققة يبلغ 102,3% من المنح المقدرة، وبلغت أعلى نسبة لتحقق المنح 153,5% من المقدر، وأدنى نسبة 48,9%، ويستنتج من اتساع المدى بين النسبتين أن تقدير المنح في الموازنة قد يمتاز ببعض الصعوبة أو عدم التأكد، إذ قد يكون السبب في التفاوت البين بين المتحقق والمقدر؛ إما في عدم دقة التقدير أو في كفاءة التنفيذ أو في مزيج منهما.

* أقساط القروض المستردة

شكل هذا المصدر 2,9% من الموازنة الفعلية، وتعادل 3,0% من إجمالي الإيرادات، وكان متوسط التحقق الفعلي السنوي 91,4% من المقدر، ولا يوجد اتجاه يمكن توقعه لتقدير الأقساط المستردة، إذ نجد تذبذبا شديدا في منحنى هذا المصدر، وقد بلغت أعلى نسبة للتحقق 154,2% من المقدر، وأدنى نسبة 59,7% من المقدر، ويقود هذا التذبذب إلى نفس الاستنتاج فيما يتعلق بالمنح المالية والفنية، وينمو هذا المصدر سنويا بمتوسط يبلغ 5,8%.

* عجز الموازنة

فيما يتعلق بالفترة التي نحلل موازناتها وهي 1990-2000، بينت النتائج الفعلية لتنفيذ الموازنة أن خمسة أعوام قد حققت عجزا، وأن ستة أعوام حققت فائضا، وأن نسبة المنفذ تبلغ 33,4%، وعلى الرغم من ذلك كان متوسط نسبة العجز السنوي في تنفيذ الموازنة 2,6% من إجمالي الإيرادات ومن إجمالي الموازنة الفعلية، وينمو عجز الموازنة في المتوسط بنسبة 2,5%. ولعل دقة تقدير النفقات والإيرادات عند إعداد الموازنة تقلل من التفاوت الذي يظهر بين العجز المقدر والفعلي، ومن مقارنة أرقام العجز المقدرة والفعلية، يمكن القول أن تقدير النفقات يمتاز بالمبالغة وأن تقدير الإيرادات يمتاز بالتحفظ، وذلك أن النفقات الفعلية تقل عن المقدرة وأن الإيرادات الفعلية تزيد عن المقدرة، مما ينتج عنه تحويل المقدر إلى فائض فعلي.

المبحث السادس

الخلاصة

اعتمادا على المؤشرات التي تم استنتاجها في المباحث السابقة، فيما يأتي تحليل لاتجاهات إعداد قانون الموازنة العامة لعام 2001، وكذلك تقدير الموازنة العامة للعام 2002:

أولا: تحليل مؤشرات قانون الموازنة العامة لعام 2001([48]).

‌أ- تقدير النفقات في موازنة 2001

1. ارتباط النفقات في الموازنة مع خطط التنمية

‌أ- لا يتفق تقسيم القطاعات / الخدمات في خطط التنمية مع تقسيمها في الموازنة([49]) (راجع الجدول رقم 1)، كما أن البيانات المحاسبية المنشورة لا تخدم باتجاه معرفة آثار تنفيذ الموازنة على القطاعات وفق تقسيمها في الخطط التنموية، وبذلك سنقتصر التحليل في دراسة آثار التنفيذ على القطاعات/الخدمات وفق تقسيمها في الموازنة.

ب- في قانون الموازنة لعام 2001 يزيد إجمالي النفقات بنسبة 9,0% عنه للعام نفسه في الخطة 1999-2003، كما أن إجمالي النفقات في الخطة ينمو بنسبة متدنية جدا مقارنة مع نموه في تقديرات الموازنة العامة، لدرجة ان إجمالي النفقات المقدرة لعام 2003 في الخطة تشكل 95,2% فقط من تقديراتها في موازنة 2001، مما يعني أن هناك تحفظا أو تأخرا في خطة التنمية عن الموازنة بما يزيد عن سنتين ماليتين.

نستخلص مما ورد أعلاه أن هناك ابتعادا بين إعداد الموازنة وخطة التنمية الحالية (1999-2003)، وبالتالي لا يمكن وفق المعطيات المتاحة، إبداء الرأي حول اتفاق توجهات الموازنة مع توجهات الخطة.

2. النفقات في قانون الموازنة لعام 2001

‌أ- اعتمادا على نسب النمو المقدرة كان يمكن أن تقدر النفقات في موازنة 2001 كما في الجدول(2). ومن الجدول (2) نجد أن إجمالي الموازنة العامة قدر بأقل من المتوسط بمبلغ 15 مليون دينار نتيجة لتخفيض النفقات الجارية بمبلغ 31 مليون دينار وزيادة النفقات الرأسمالية بمبلغ 16 مليون دينار، مما يوضح وجود توجه نحو ضغط النفقات الجارية لعام 2001 دون التأثير على النفقات الرأسمالية، أما بالنسبة للقطاعات فكانت حول المتوسط باستثناء حصة الدفاع والأمن التي انخفضت عن المتوسط، مقابل ارتفاع في حصة الإدارة المالية والخدمات الأخرى.



الجدول (2)

تقديرات النفقات في موازنة 2001 (المبلغ بالمليون دينار)



العمود 1

2

3

4

5

6


النفقات

تقديرات سنة الأساس 1990

نسبة النمو السنوي %

إعادة تقدير

2001



التقدير وفق

موازنة 2001



الفرق


الجارية

849,0

9,9

1861,0

1830,0

31,0


الرأسمالية

245,1

7,1

454,0

470,0

-16,0


الإجمالية

1094,1

9,3

2315,0

2300,0

15,0


الإدارة المالية

425,4

9,0

885,0

895,0

-10,0


الدفاع والأمن

272,4

11,2

635,0

598,0

37,0


الخدمات الاجتماعية

142,1

14,9

396,0

396,0

0,0


التنمية الاقتصادية

192,4

4,6

299,0

304,0

-5,0


الخدمات الأخرى

61,8

3,9

100,0

107,0

-7,0


الإجمالية

1094,1

9,3

2315,0

2300,0

15,0


المصدر: إعداد الباحث (وقد أعدت بيانات الجدول كالآتي: العمود (2) من قانون الموازنة لعام 1990، العمود (3) من الجدولين الملحقين ج،د، العمود (4) = عمود (2) + عمود (2)* عمود (3)*12 سنة)، العمود (5) من قانون الموازنة العامة لعام 2001، علما بأن نتائج الاحتساب قربت لأقرب مليون دينار والنسب لخانة عشرية واحدة).

‌ب- يبين الجدول (3) نتائج التنفيذ المتوقع لموازنة 2001، حيث يتوقع حصول وفر في الموازن يبلغ 138 مليون دينار، منها 53 مليون في الجارية و85 مليون في الرأسمالية، كما يعني أن أكثر من نصف الوفر المتوقع سيكون في مجال الخدمات الاجتماعية والتنمية الاقتصادية، مما يدل على تراجع الدور التنموي للموازنة لعام 2001.

‌ج- يبين الجدول (4) النفقات المتوقع تحققها اعتمادا على نسب النمو الفعلي للنفقات، مقارنة مع نسب تنفيذ النفقات المقدرة، ومنه يتضح أن هناك مبالغة في تقديرات موازنة 2001 مما ينتج عنها مبالغة في توقع تنفيذ النفقات بمقدار 28 مليون دينار، بعبارة أخرى يتوقع أن تكون نسب تنفيذ موازنة عام 2001 أقل من المتوسط المشار إليه في الجدول (3)، كما يتضح أن هذه المبالغة هي من النفقات الرأسمالية بشكل خاص، أما بالنسبة للقطاعات فيتوقع أن يكون تنفيذ قطاعات الدفاع والأمن والخدمات الاجتماعية أعلى من المتوسط وبالمقابل أن يكون تنفيذ خدمات التنميةالاقتصادية والخدمات الأخرى أقل من المتوسط، وذلك على الرغم من وجود نية لدى الحكومة بأن تكون موازنة عام 2001 مخصصة للتنمية الاقتصادية بالدرجة الأولى([50])، وبذلك يمكن القول أن موازنة العام 2001 لم تكن موجهة نحو التنمية الاقتصادية، إذ لم تقدم مؤشرا واحدا مباشرا يمكن أن يساعد على بلورة الهدف التنموي المقصود في هذه الموازنة.

الجدول (3)

الوفر المتوقع في موازنة 2001 (الأرقام بالمليون دينار)



العمود 1

2

3

4

5


النفقات

المقدر في موازنة 2001

متوسط نسبة التنفيذ الفعلي %

المتوقع تنفيذه في

موازنة 2001



الوفر المقدر


الجارية

1830,0

97,1

1777,0

53,0


الرأسمالية

470,0

83،6

385,0

85,0


الإجمالية

2300,0

94,0

2162,0

138,0


الإدارة المالية

895,0

95,4

854,0

41,0


الدفاع والأمن

598,0

99,6

593,0

5,0


الخدمات الاجتماعية

396,0

96,1

379,0

17,0


التنمية الاقتصادية

304,0

80,3

244,0

60,0


الخدمات الأخرى

107,0

88,8

92,0

15,0


الإجمالية

2300,0

94,0

2162,0

138,0


المصدر: إعداد الباحث (وقد أخذت بيانات العمود (2) من قانون الموازنة العامة لعام 2001، والعمود (3) من الجدولين الملحقين ج،د والعمود (4) = العمود (2)* العمود (3) علما بأن نتائج الاحتساب قربت لأقرب مليون دينار والنسب لخانة عشرية واحدة).



الجدول (4)

النفقات المتوقع تحققها في موازنة 2001 (المبلغ بالمليون دينار)



العمود 1

2

3

4

5


النفقات

النفقات الفعلية

لعام 2000



نسبة النمو

الفعلية للنفقات %



النفقات المتوقع تحققها

الفرق في تنفيذ النفقات


وفق نسب النمو

وفق نسب تنفيذ المقدر


الجارية

1634,0

8,6

1775,0

1777,0

2,0


الرأسمالية

336,0

6,9

359,0

385,0

26,0


الإجمالية

1970,0

8,3

2134,0

2162,0

28,0


الإدارة المالية

743,0

6,9

791,0

854,0

63,0


الدفاع والأمن

583,0

10,4

641,0

593,0

-48,0


الخدمات الإجتماعية

82,0

4,6

83,0

92,0

9,0


التنمية الإقتصادية

204,0

3,4

208,0

244,0

36,0


الخدمات الأخرى

82,0

4,6

83,0

92,0

9,0


الإجمالية

1970,0

8,3

2134,0

2162,0

28,0


المصدر: إعداد الباحث (وقد أخذت البيانات في العمود (2) من الحساب الختامي للعام 2000، والعمود (3) من الجدولين الملحقين، ج+و، والجزء الأول من العمود (4) = العمود 2+ (العمود 2* العمود 3) أما الجزء الثاني من العمود 4 فهو من الجدول رقم (3) علما بأن نتائج الاحتساب قربت لأقرب مليون دينار والنسب لخانة عشرية واحدة).

‌ب- تقدير الإيرادات في موازنة 2001

1. ارتباط الإيرادات في الموازنة مع خطط التنمية

بينا في المبحث الثالث أن خطة التنمية 1999-2003 صدرت متأخرة لعامين مما يبعدها عن أن تعكس اتجاهات الموازنة السنوية، ورغم ذلك يمكن بيان الأمور الآتية:

عموما تقترب مؤشرات تقدير الإيرادات في خطط التنمية مع مؤشراتها في قوانين الموازنة، إلا أن خطط التنمية تبالغ في تقدير نسبة تغطية الإيرادات المحلية للموازنة.

في خطط التنمية لا يظهر بند أقساط القروض المستردة بخلاف الموازنة العامة، مما يعني عدم إمكانية المقارنة بينهما في هذا الأمر. إن بند المنح المالية والفنية في الموازنة يسمى في خطط التنمية المساعدات الخارجية، ويتناقص هذا البند في خطط التنمية، مما يدلل على أن الخطة تتجه نحو اعتماد الموازنة العامة على مصادر داخلية، إلا أن قوانين الموازنة، بما فيها موازنة 2001، تظهر ان نسبة هذا البند تتزايد في الموازنة وهذا يمثل اختلاف جوهري بين توجه الخطة والموازنة. تشير الخطط التنموية إلى تناقص عجز الموازنة، في حين أن الموازنة تبين بوضوح تزايد عجز الموازنة، بمعنى أن هناك اختلافا في الرؤية بين الخطة والموازنة، علما بأن رؤية الموازنة هذا المجال هي الأقرب إلى الواقع حسب رأينا.

2. الإيرادات في قانون الموازنة لعام 2001

‌أ- اعتمادا على نسب النمو المقدرة، كان يمكن أن تقدر الإيرادات في موازنة 2001 كما في الجدول رقم (5). ومنه نلاحظ أن إجمالي الإيرادات قدرت في الموازنة بأقل من المتوسط بمقدار 38 مليون دينار، حيث قدرت الإيرادات المحلية بأقل من المتوسط بمقدار 40 مليون، والمنح المالية 38 مليون في حين أن أقساط القروض المستردة قدرت بأكثر من المتوسط بمقدار 40 مليون دينار، كما قدر العجز بأكثر من المتوسط بمقدار 23 مليون.

‌ب- بلغت نسبة عجز موازنة 2001 ما يعادل 6,9% منها، في حين أن متوسط نسبة العجز الفعلي تبلغ 2,6%([51])، مما يدل على المبالغة في تقدير العجز في موازنة 2001.

‌ج- يبين الجدول رقم (6) العجز المتوقع في موازنة 2001 اعتمادا إلى مؤشرات تنفيذ الموازنة، حيث نجد أن تحصيل الإيرادات سيكون أقل من المقدر بمبلغ 31 مليون دينار، وأن العجز الفعلي سيكون أقل من المقدر بمقدار 107 ملايين دينار، أي أن الجزء المقدر في الموازنة بمبلغ 158 مليون دينار سيبلغ فعليا 51 مليون دينار.

الجدول (5)

تقدير الإيرادات في موازنة 2001 (المبلغ بالمليون دينار)



العمود 1

2

3

4

5

6


الإيرادات

تقديرات سنة

الأساس 1990



نسبة النمو السنوي %

إعادة تقدير 2001

التقدير وفق موازنة 2001

الفرق


المحلية

694,1

14,1

1870,0

1830,0

40,0


أقساط قروض مستردة

50,0

-3,3

30,0

70,0

-40,0


المنح المالية والفنية

162,6

6,0

280,0

242,0

38,0


إجمالي الإيرادات

906,7

11,7

2180,0

2142,0

38,0


العجز

187,4

-2,3

135,0

158,0

-23


الموازنة الكلية

1094,1

9,3

2315,0

2300,0

15,0


المصدر: عمل الباحث: ( علما بأنه البيانات في العمود (2) من قانون الموازنة العامة لعام 1990، والعمود (3) من الجدول الملحق رقم هـ، والعمود (4) = عمود 2+ (عمود 2* عمود 3*12 سنة)، والعمود (5) من قانون الموازنة العامة لعام 2001، علما بأن نتائج الاحتساب قربت لأقرب مليون دينار والنسب لخانة عشرية واحدة).

الجدول (6)



العجز المتوقع في إيرادات موازنة 2001 (المبلغ بالمليون دينار)



العمود 1

2

3

4

5


الإيرادات

المقدر في موازنة 2001

نسبة التنفيذ الفعلية %

المتوقع تنفيذه من موازنة 2001

الفرق


المحلية

1830,0

98,4

1800,0

30,0


أقساط قروض مستردة

70,0

91,4

64,0

6,0


المنح المالية والفنية

242,0

102,3

247,0

-5,0


الإيرادات الإجمالية

2142,0

98,7

2112,0

31,0


العجز

158,0

33,6

51,0

107,0


إجمالي الموازنة

2300,0

94,0

2162,0

138,0


المصدر: إعداد الباحث (أخذت البيانات في العمود (2) من قانون الموازنة العامة لعام 2001، والعمود (3)= مجموع الإيراد الفعلي في الملحق ز/مجموع الإيراد المقدر في الملحق هـ، والعمود (4)= العمود 2* العمود 3، علما بأن نتائج الاحتساب قربت لأقرب مليون دينار والنسب لخانة عشرية واحدة).

‌د- يبين الجدول رقم (7) الإيرادات المتوقع تحققها في موازنة 2001، حيث ستكون نسب تنفيذ الموازنة بالعام 2000 أقل من نسب تنفيذها بالنسبة لتقديرها للعام 2001 بمقدار 28 مليون دينار، أن فالإيرادات المحلية ستقل عن المتوسط 85 مليون دينار، وأقساط القروض المستردة 14 مليون دينار، في حين أن نمو المنح وتنفيذها ستكون متقاربة، أما الفرق في العجز المتوقع فسيكون 70 مليونا.

الجدول (7)



الإيرادات المتوقع تحققها في موازنة 2001 (المبلغ بالمليون دينار)



العمود1

2

3

4

5


الإيرادات

الإيرادات الفعلية لعام 2000

نسبة النمو الفعلية للإيرادات %

الإيرادات المتوقع تحققها

الفرق في تنفيذ الإيرادات


وفق نسب النمو

وفق نسب تنفيذ المقدر


المحلية

1561,0

10,0

1715,0

1800,0

85,0


أقساط قروض مستردة

49,0

5,8

50,0

64,0

14,0


المنح المالية والفنية

240,0

4,2

248,0

247,0

-1,0


إجمالي الإيرادات

1850,0

8,8

2013,0

2111,0

98,0


العجز

120,0

2,5

121,0

51,0

-70,0


إجمالي الموازنة

1970,0

8,3

2134,0

2162,0

28,0


المصدر: إعداد الباحث (أخذت البيانات في العمود (2) من الحساب الختامي لعام 2000، والعمود (3) من الملحق رقم (ز)، والجزء الأول من العمود (4)= العمود 2+ (العمود 2* العمود 3)، والجزء الثاني أخذ من الجدول رقم (6) علما بأن نتائج الإحتساب قربت لأقرب مليون دينار والنسب لخانة عشرية واحدة).

ثانيا: تقدير الموازنة العامة للعام 2002

اعتمادا على مؤشرات هذه الدراسة، وباعتبار أن موازنة عام 1990 هي موازنة سنة الأساس، يبين الجدول (8) الهيكل العام للموازنة العامة لعام 2002، مع الإشارة في هذا المجال إلى أن هذا البحث قد أنجز بصيغته الحالية قبل انتهاء الحكومة من إعداد تقديرات موازنة عام 2002.

الجدول (8)



تقديرات موازنة العام 2002 (بالمليون دينار)



النفقات

الإيرادات


الفئة

التقدير

المحلية

التقدير


الجارية

1943

المحلية

1967


الرأسمالية

473

أقساط قروض مستردة

29


الموازنة الإجمالية

2416

المنح المالية والفنية

289


الإدارة المالية

923

إجمالي الإيرادات

2285


الدفاع والأمن

665

العجز

131


الخدمات الاجتماعية

417






التنمية الاقتصادية

307


الخدمات الأخرى

104


الموازنة الإجمالية

2416

الموازنة الإجمالية

2416


المصدر: اعداد الباحث (وقد تم احتساب النفقات كالآتي: عمود (2) من جدول رقم (2)+ عمود 2 من جدول رقم 2* عمود 3 من جدول رقم 2*13 سنة)، أما الإيرادات فاحتسبت كالآتي: عمود 2 من جدول رقم (5) + (عمود 2 من جدول رقم 5* عمود 3 من جدول رقم 5*13 سنة، علما بأن نتائج الاحتساب قربت لأقرب مليون دينار والنسب لخانة عشرية واحدة).

الاستنتاجات والتوصيات

نلخص فيمايلي أهم الاستنتاجات التي تم التوصل إليها في هذا المبحث، كما تقدم اهم التوصيات التي نرى ضرورتها:

‌أ- الاستنتاجات

1. شمولية الموازنة، لا تشمل الموازنة العامة موازنات المؤسسات العامة المستقلة ولا يوجد معيار محدد أو تشريع صريح يقضي بعدم دخول تلك الموازنات ضمن الموازنة العامة، ويتأثر بذلك الدور التنموي للموازنة.

2. ظروف إعداد الموازنة العامة الأردنية،

يواجه إعداد الموازنة العامة الأردنية ظروف متشابكة وتحديات وموارد مالية محدودة، ورغم ذلك تستجيب الموازنة العامة لمقتضيات الخطط التنموية بالقدر الذي يكون عنده امكانية لترجمة تلك الخطط على المستوى السنوي.

3. علاقة خطط التنمية بالموازنة العامة:

‌أ- تتأخر المؤشرات المحاسبية لبيانات الموازنة في خطط التنمية عن واقع إعداد قانون الموازنة العامة بفترة تقارب السنتين، وبالتالي لا يمكن اعتبارها معبرة عن واقع إعداد الموازنة العامة.

‌ب- صدرت خطة التنمية الحالية متأخرة، مما أفقدها إمكانية ترجمة اتجاهاتها إلى واقع في قانون الموازنة العامة وتحويلها إلى خطط سنوية.

‌ج- يختلف تصنيف القطاعات (الخدمات) في خطط التنمية عنه في قانون الموازنة العامة.

إن هذه النتائج يجعل دراسة أثر تنفيذ الموازنة على توجهات خطط التنمية عملية غير ممكنة، ويتبع ذلك عدم إمكانية استخدام المؤشرات الواردة في خطط التنمية في ترشيد مناقشات قانون الموازنة العامة الأردنية وإقراره.

4. إتجاهات تقدير الموازنة العامة

‌أ- لايكون إعداد الموازنة العامة مبنيا على اتجاهات أو خطة محددة مسبقا، وإن تحليل مؤشرات إعدادها يدل على أن إعداد الموازنة يرتكز على عنصرين هما: تقديرات الموازنة الحالية والسابقة، ونتائج التنفيذ الفعلي للموازنة السابقة.

‌ب- يمكن إعداد تقديرات الموازنة العامة لأية سنة مالية مقبلة، وذلك اعتمادا على أرقام سنة 1990 كسنة أساس، مع إضافة نسبة النمو إليها مضروبا في عدد السنوات من عام 1990 إلى تلك السنة.

‌ج- يمكن الحكم على تقديرات موازنة السنة المالية من واقع مؤشرات النمو الفعلي لعناصرها، وتحديد أية فروقات تخرج عن إطار تلك المؤشرات.

‌د- يمكن أن تكون المؤشرات التي تم تطويرها في هذا المبحث دليلا يسترشد به عند إعداد قانون الموازنة العامة، ويستفاد منه في معرفة الاتجاهات التي تبتغيها الموازنة العامة عند إعدادها، إن وجدت.

5. إتجاهات تنفيذ الموازنة العامة

‌أ- تبلغ نسبة تحقق الموازنة العامة 94% من تقديراتها، وبذلك فإن هناك 6% من تقديرات الموازنة لا تنفذ، وفي جانب النفقات تبلغ هذه النسبة أكثر من 100 مليون دينار.

‌ب- يمكن تقدير نسبة ما سينفذ من موازنة أية سنة مالية اعتمادا على مؤشرات نمو تنفيذ عناصرها، ويفيد ذلك في تحديد آثار التوجهات والقرارات الحكومية المبنية على تلك التقديرات.

‌ج- إن إنشاء مؤشرات محاسبية عن نتائج تنفيذ الموازنة يفيد في الحكم على عدالة إعداد الموازنة وعدالة وكفاءة تنفيذها ومدى تحقق التوجهات المرسومة في تقديرات الموازنة.

6. إتجاهات تقدير الموازنة العامة وتنفيذها معا:

‌أ- تتفق اتجاهات تقدير الموازنة وتنفيذها أن حصة الإدارة المالية من الموازنة العامة في تزايد مقابل تراجع حصة قطاع التنمية الإقتصادية والاجتماعية، وبالتالي – وفي حالة بقاء الأشياء على حالها – سيقل الأثر التنموي للموازنة مستقبلا.

‌ب- على الرغم من وجود توجه عام نحو تقليل عجز الموازنة، إلا إن المؤشر العام للعجز المقدر والعجز الفعلي تدل على بقاء عجز الموازنة، وبالتالي قد لا نصل في المدى المنظور إلى حالة عدم وجود عجز في الموازنة سواء المقدرة او المنفذة.

‌ج- إن ربط مؤشرات التقدير والتنفيذ قد مكن الباحث من تحليل مؤشرات مكونات الموازنة العامة والحكم على عدالة التقدير والتنفيذ، كما أفاد ذلك في وضع تقديرات للموازنة لأي عام مقبل ما دامت تلك الموازنة تعد بنفس الأسس المتبعة حاليا.

* التوصيات

1. ان يتم ربط خطط التنمية بالموازنة العامة وذلك عن طريق:

‌أ- أن يبدأ تنفيذ خطة التنمية بعد إصدارها بعامين على الأقل، ليتمكن المعنيون في الإدارة المالية الحكومية (على مستوى الدوائر الحكومية والحكومة المركزية) من تحديد المؤشرات التي تطلبها خطة التنمية ثم ترجمتها في قانون الموازنة، وفي هذا المجال يمكن أن تكون الخطة مستمرة (متجددة) بمعنى أن يضاف إلى عمرها سنة جديدة كلما انتهت سنة مالية منها، وأن يتم تحديث اتجاهاتها المسقبلية بما يتفق ومستجدات واقع الحال.

‌ب- توحيد المصطلحات المحاسبية في خطط التنمية مع تلك في الموازنة العامة من أجل تسهيل متابعة نتفيذ الخطط، وإيجاد تنسيق وتكامل بين دور وزارة التخطيط، وهي الجهة المسؤولة عن وضع خطط التنمية، ودائرة الموازنة العامة لضمان أن تعكس الموازنة الجزء السنوي للخطة التنموية وأن تتوافق القطاعات في خطة التنمية مع تلك في الموازنة، وأن تمتاز تلك القطاعات بالثبات النسبي.

‌ج- اشتمال خطة التنمية على بيانات مفصلة تبين أسس تقديرات الموازنة العامة فيها من اجل تحديد مجالات الانحراف التي تحدث بين كل من الموازنة والخطة والتنفيذ.

‌د- إجراء متابعة مستمرة لنتائج تنفيذ الموازنة مع بياناتها الواردة في خطة التنمية، وتحديد أسباب الفروقات التي تنتج بين الخطة وواقع التنفيذ، حتى لو تطلب ذلك إعادة النظر في خطة التنمية من أساسها.

2. اعتماد منهجية محددة وواضحة بخصوص وضع الهيكل العام للموازنة العامة، لتعتمد على نتائج التنفيذ السابقة كأساس لوضع التقديرات المستقبلية، أو تعتمد على تقديرات الموازنة التي يتم تنفيذها، وذلك لوجود فروقات تؤثر على تقديرات الموازنة في حالة اعتماد أي من الأسلوبين.

3. الإشارة الواضحة في قانون الموازنة إلى الأهداف التنموية الأساسية أو الاستراتيجيات التي تسعى الموازنة لتحقيقها، وبيان الآلية التي اتبعت لتحقيق ذلك.

4. أن يتم شمول موازنات المؤسسات العامة المستقلة ضمن الموازنة العامة، وذلك من أجل تنسيق المجهود التنموي لدى الدوائر والمؤسسات الحكومية وعدم اقتصارها على الدوائر فقط.

* الخاتمة

تمكنا في هذا البحث من الاعتماد على البيانات المتعلقة بالموازنة العامة الأردنية الواردة في مصادرها الثلاثة: خطط التنمية، وقوانين الموازنة العامة، والحسابات الختامية.

وقمنا بإنشاء قاعدة بيانات والخلوص منها بمؤشرات محاسبية محددة، تفيد في ترشيد قرار متخذ القرار المتعلق بتقديرات الموازنة والتنبؤ بنسبة واتجاه تنفيذها، والحكم على عدالة إعداد الموازنة ومدى ارتباطها بخطط التنمية. وإن تحديث هذه المؤشرات يتم بإضافة الأرقام السنوية اللاحقة إلى قاعدة البيانات هذه، بحيث تبقى النسب محدثة بآخر البيانات المالية الملائمة، وبذلك تبقى هذه المؤشرات في متناول يد متخذ القرار والحكم على مدى التأثير أو الدور الذي تقدمه واتجاه هذا التأثير.





ججج









المراجع

1. أحمرو، إسماعيل حسين، تحديث الموازنة العامة للمملكة الأردنية الهاشمية بتطبيق أسلوب موازنة البرامج والأداء، دكتوراه، جامعة بغداد، العراق، 2000.

2. جريدة الأهالي، ندوة الموازنة الأردنية: الفلسفة والاتجاهات، 6/1/2001.

3. الحلايقة، محمد، صحيفة الرأي، 20/1/2001.

4. دائرة الموازنة العامة، قانون الموازنة العامة للسنة المالية 1966، عمان، الأردن، 1966.

5. دائرة الموازنة العامة، قانون الموازنة العامة للسنة المالية 1967 عمان، الأردن، 1967.

6. دائرة الموازنة العامة، قوانين الموازنة العامة للسنوات المالية من 1990 – 2001، عمان، الأردن.

7. دائرة الموازنة العامة، موازنات المؤسسات العامة المستقلة للسنة المالية 1999 وللسنة المالية 2000، عمان، الأردن.

8. ديوان المحاسبة، التقرير المقدم إلى مجلس النواب في أعمال ديوان المحاسبة خلال خمسة أشهر منذ نشاته في 1/6/1952، عمان، الأردن، 1952.

9. الشوبكي، عمر محمد، الإدارة الحكومية والديمقراطية في الأردن، الناشر: معهد الإدارة العامة، 1995.

10. العبيدي، ماهر موسى، وحيدر عبد الحسين المستوفي، تخطيط الإنفاق العام عبر موازنة الدولة، بحث غير منشور، بغداد، 1997.

11. العبيدي، ماهر موسى، تخطيط موازنة الدولة وأثره في ترشيد الإنفاق العام، مجلة النفط والتنمية، العدد الثالث، بغداد، 1983.

12. الفانك، فهد، صحيفة الرأي، 21/1/2000.

13. المجالي، عبد الهادي: صحيفة الرأي، 17/1/2001.

14. المملكة الأردنية الهاشمية، التعليمات التطبيقية للشؤون المالية رقم (1) لسنة 1995، المنشورة في الجريدة الرسمية العدد 4028 الصادرة في آذار 1995.

15. المملكة الأردنية الهاشمية، النظام المالي رقم (3) لسنة 1994، المنشور في الجريدة الرسمية العدد 3951 الصادرة في شباط 1994.

16. المملكة الأردنية الهاشمية، قانون ديوان المحاسبة رقم 28 لسنة 1952، المنشور في الجريدة الرسمية العدد 1105 الصادرة في نيسان 1952.

17. وزارة التخطيط، الخطة الاقتصادية والاجتماعية 1993-1997، عمان، الأردن، 1993.

18. وزارة التخطيط، خطة التنمية الاقتصادية والاجتماعية للأعوام 1999-2003، عمان، الأردن، 1999.

19. وزارة المالية، خطاب الموازنة العامة لسنة 1998، ولسنة 1999، ولسنة 2000.

20. وزارة المالية، الحسابات الختامية للحكومة المركزية الأردنية، للسنوات المالية من 1990 إلى 2000.

21. Caiden N. and Wildavsky A., Planning and Budgeting in Poor Countries, A Wiley Interscience Publishing. NY, 1974.

22. Konikoff, Transjordan: An Economical Survey, Economic Research Institute, Jerusalem, 1946.

23. Ministry of Information, Jordan: Arabesque, Amman, Jordan: Arabesque, Amman, Jordan, Second Edition, 1981.

24. Permchand, government Budgeting and Expenditure Controls: Theory and Practice, Second Printing IMF, Washington, U.S.A, 1984. United Nations, Government Budgeting and Economic Planning in Developing Countries, 1966.Using Accounting Indicators to Rationalize the iscussions and The Approval of the Jordanian Public Budget's Law (Analytical tudy) Ismail Hussein Ahmaro


Abstract

The aim of this research is to form accounting indicators to help the financial decision makers in Jordan to evaluate the Public Budget Law against its development directions, the actual financial results of the Central Government, and the estimates of the classes of the government Expenditures as well as Revenues. In this research, we analyze the data, covering the period 1990 – 2000, which have been obtained from three sources: Budgeted data obtained from the Jordanian Annual Budget Laws and the last two Jordan's Mid-term Plans, while the actual data obtained from the End-Year Account Reports of the Central Government of Jordan. This research contains six topics.

The First topic deals with the basic concepts that form the frame of the research. The second topic presents general idea about the Jordanian public budget. The third topic three generates accounting indicators from two government mid-term plans covering the period 1992-2003. Fourth and Fifth topics generate accounting indicators from public budget Laws for the years 1990-2000, and from central governments final accounts for the years 1990-2000.

In the sixth topic the developed accounting indicators have been examined through public budget law of the year 2001 and estimate the public budget of year 2002. In this research, we found that no relation between the Annual Public Budget and the Mid-term plan, therefore the actual financial performance of the central government of Jordan could not be compared with the budgeted one. It is also found that the indicators, which have been developed in this research, could be used to rationalize the Public Budget Low, to analyze the government financial performance, as well as to predict the forthcoming public budgets.

This research stresses that government should tighten the relationships between public budget and the mid-term development plans through more cooperation between Ministry of Planning and Public Budget Department; It recommends that the Accounting Indicators developed in this research should be updated by adding New Year's budgeted and actual data.

[1] المجالي، عبد الهادي، (رئيس مجلس النواب الأردني) في جلسة المجلس بتاريخ 16/1/2001، كما وردت في صحيفة الرأي 17/1/2001 ص14.

[2] لمزيد من التفاصيل حول هذا الأمر: صحيفة الرأي بتاريخ 16/1/2001 ص 24 و ص 29، وبتاريخ 17/1/2001 ص14، وتاريخ 19/1/2001 ص6.

[3] على سبيل المثال مضمون خطب الموازنة كما وردت في صحيفة الرأي للفترة 5-9/1/2000، وللفترة 18-20/1/2001.

[4] الفانك، فهد، صحيفة الرأي تاريخ 21/1/2001، ص20.

[5] جاء ذلك إثر مداخلة للباحث ضمن حلقة نقاشية بتاريخ 6/1/2001 عقدتها جريدة الأهالي الأسبوعية بعنوان: الموازنة الأردنية: الفلسفة والاتجاهات، وحضرها عدد من النواب.

[6] لمزيد من التفاصيل حول أسلوب موازنة البرامج والأداء انظر: إسماعيل حسين أحمرو: تحديث الموازنة العامة للمملكة الأردنية الهاشمية بتطبيق أسلوب موازنة البرامج والأداء، دكتوراه، جامعة بغداد، 2000.

[7] الشوبكي، عمر محمد، الإدارة الحكومية والديمقراطية في الأردن، الناشر: معهد الإدارة العامة، 1995، ص33، ص112.

[8] النظام المالي، 94: المملكة الأردنية الهاشمية، النظام المالي رقم (3) لسنة 1994، المنشور في الجريدة الرسمية العدد 3951 الصادرة في شباط 1994.

[9] التعليمات المالية، 95: المملكة الأردنية الهاشمية، التعليمات التطبيقية للشؤون المالية رقم (1) لسنة 1995، المنشور في الجريدة الرسمية العدد 4028 الصادرة في آذار 1995.

[10] الشوبكي، عمر محمد، الإدارة الحكومية والديمقراطية في الأردن، ص104 – 112.

[11] قانون ديوان المحاسبة: المملكة الأردنية الهاشمية، قانون ديوان المحاسبة رقم (28) لسنة 1952، المنشور في الجريدة الرسمية العدد 1105 الصادرة في نيسان 1952.

[12]- United. Nations. 66:, Government Budgeting and Economic Planning in Developing Countries, 1966, pp9-10.

[13] - مثلا: موازنة المؤسسة العامة لحماية البيئة وموازنة مؤسسة تشجيع الاستثمار لعام 1999 وعام 2000، دائرة الموازنة العامة، عمان – الأردن: موازنات المؤسسات العامة المستقلة للسنة المالية 1999 والسنة المالية 2000.

[14] - احمرو، اسماعيل حسين، تحديث الموازنة العامة للمملكة الأدرنية الهاشمية بتطبيق أسلوب موازنة البرامج والأداء، دكتوراه، جامعة بغداد – العراق، 2000، ص11.

[15] العبيدي والمستوفي،: ماهر موسى، وحيدر عبد الحسين: تخطيط الإنفاق العام عبر موازنة الدولة، بحث غير منشور، بغداد 1997، ص 2-6.

[16] العبيدي، ماهر موسى: تخطيط موازنة الدولة وأثره في ترشيد الإنفاق العام، مجلة النفط والتنمية، العدد الثالث، بغداد، 1983، ص11.

[17] Premchand, 84: A. Premchand, Government Budgeting and Expenditure Controls: Theory and Practice, Second Printing, 1984.

International Monetary Fund. Washington, USA.. pp 36-38.

[18] Caiden & Wildavsky. 47: Naomi Caiden and Aaron Wildavsky, Planning and Budgeting in Poor Countries, 1974, A Wiley – interscience Publication N.Y.

[19] Konikoff, 46: A. Konikoff, Transjordan: An Economical Survey, 1946, Economic Research Institute, Jerusalem, p 94.

[20] ديوان المحاسبة، التقرير المقدم إلى مجلس النواب في أعمال ديوان المحاسبة خلال خمسة أشهر منذ نشأته في 1/6/1952، عمان، الأردن، 1952، ص70.

[21] المرجع السابق، ص 66-71.

[22] دائرة الموازنة العامة، قانون الموازنة العامة للسنة المالية 1967، عمان، الأردن، 1967، ص1.

[23] دائرة الموازنة العامة، قانون الموازنة العامة للسنة المالية 1966، عمان، الأردن، 1966، ص3.

[24] يشمل معنى (الدائرة): أية وزارة أو دائرة او ديوان أو مكتب او مجلس أو مؤسسة أو سلطة تدخل مخصصاتها ضمن قانون الموازنة العامة، في حين تعني (المؤسسة) اية جهة حكومية ذات استقلال إداري ومالي ولا تدخل موازنتها ضمن الموازنة العامة، ويتفق هذا المعنى مع التعريف الوارد في المادة رقم (2) من النظام المالي لسنة 1994.

[25] Ministry of Information, Jordan: Arabesque, Amman, Jordan, Second Edition, 1981, PP 101-110.

[26] وزارة التخطيط، الخطة الاقتصادية والاجتماعية 1993-1997، عمان، الأردن، ص117-118.

[27] المرجع السابق، ص1-8.

[28] احتسبت على النحو الآتي: (8388,6/9412) كما هو في الجدول الملحق رقم (أ).

[29] احتسبت على النحو الآتي: (39,3/1569) كما يبدو في الجدول الملحق رقم (أ).

[30] وزارة التخطيط، الخطة الاقتصادية والاجتماعية للأعوام 1999-2003، عمان، ص32.

[31] صحيفة الرأي، العدد 10665، تاريخ 21/11/1999، ص1.

[32] البيانات الأصلية والاحتساب مبينة في الجدول الملحق (ب).

[33] احتسبت كتالتالي (10835/11882)، راجع الجدول الملحق رقم ب.

[34] احتسبت كالتالي (1047/11882)، في الجدول الملحق رقم ب.

[35] احتسبت كالتالي (721/11882)، في الجدول الملحق رقم ب.

[36] دائرة الموازنة العامة، عمان، الأردن: قوانين الموازنة العامة للأعوام (1990-2000).

[37] أنظر على سبيل المثال: وزارة المالية، الأردن: خطاب الموازنة العامة لسنة 1998 ص(1-19)، ولسنة 1999، ص(1-31).

[38] الجدول الملحق، رقم (ج).

[39] كما هو في الجدول الملحق، رقم (د).

[40] الجدول الملحق، رقم (هـ).

[41] وزارة المالية، عمان، الأردن: الحسابات الختامية للأعوام 1990 – 2000.

[42] الجدول الملحق، رقم (ج).

[43] الجدول الملحق، رقم (و).

[44] الجدول الملحق، رقم (ج).

[45] الجدول الملحق، رقم (و).

[46] احتسبت كالآتي (النسبة المنفذة 12,8 / النسبة المقدرة 15).

[47] الجدول السابق، رقم (ز).

[48] دائرة الموازنة العامة، عمان، الأردن: قانون الموازنة العامة للسنة المالية 2001.

[49] الجدول رقم (1).

[50] محمد الحلايقة (نائب رئيس الوزراء للشؤون الاقتصادية): صحيفة الرأي: العدد 11091، تاريخ 20/1/2001، ص21.

[51] الجدول الملحق، رقم (ز).